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重磅战略考量(转):中缅关系在新时代走向何方?

古汉台网10月30日讯 澳门中西创新学院教授、港澳问题研究所研究员陈青,在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊十月号发表专文《新时代下中缅关系的走向》,作者认为:“周边外交已上升到与中美外交并列的重要位置上。为此,应加强与东盟、印度等亚洲国家的互动, 让缅甸在亚洲国家的怀抱中发展。”文章内容如下:

应中国共产党邀请,由主席昂山素季率领的缅甸全国民主联盟代表团6月中旬访华, 这是继3、4月份缅甸炮击中国边境地区之后,中缅关系的又一热点。其实从2011年后,位于中国西南边境这个被西方世界封闭多年的国家就开始躁动并很快被 炒热。中缅这两个曾被认为关系最平静的国家近年来究竟发生了什么事?又是什么影响着两国未来的发展路向?

缅甸政局变化世间少有让人质疑其能否自我决断

缅甸有135个民族,缅族人数约占65%,主要聚居在经济文化相对发达但缺乏矿藏资源的中部平原和南部沿海地区,以信仰佛教为主;其他掸族、佤族、克钦族、钦族等,分布在经济落后、交通不便、自然资源却相对丰富的东、西、北部的高原地带,居民主要信仰基督教、伊斯兰教及其他宗教。缅甸目前的版图有很深的 英殖民时期的烙印,1948年缅甸独立后掌握中央政权的缅族事实上从未真正统一过缅甸。由于各地区各民族经济发展水准的差距、对自然资源的争夺与民族宗教问题的纠结交织在一起,极易引发冲突。

1947年2月,昂山将军领导的自由同盟与众土族领袖签订了体现出民族平等、实行民族自治的《彬隆协定》。随着同年7月昂 山将军与七位部长遭刺,企望建立在民族大团结基础上的缅甸联邦运动从此瓦解。众土族上层人物担心丧失世袭特权,执政的自由同盟政府与邦区领袖缺乏信任、自由同盟内部争权夺利、分崩离析,特别是1961年把佛教定为国教后,引起了克钦族中的基督教徒的强烈不满,在美英等国支持下,克钦族武装几乎推翻仰光政府。1962年3月,吴奈温将军接管了政权,实行社会主义纲领和一党政治。期间政局动荡、武装林立、最多时存有上百支独立武装部队。吴奈温总理曾说,“若要问哪一个国家反政府武装最多,那就是缅甸”①。

1988年3月,缅甸发生空前未有的反政府群众性活动。苏貌将军接管政权,将“缅甸社会主义共和国”改名为“缅甸联邦”。1988年昂山素季(1945年6月19日出生于仰光,其父为昂山将军、其母曾任驻印度大使,其兄昂山吴长期寓居美国,其夫迈克·阿里斯是英国人,生有两子。)从英国返缅后卷入反政府活动,其于当年9月组建的全国民主联盟次年在大选中获胜。但政府对此选举结果不予承 认。为此,美国宣布对缅制裁,整个西方世界随之加入了这次非常严厉的经济政治制裁。2008年,缅甸纳吉斯风灾导致十几万人死亡、上百万人流离失所,使军 政府在全世界面前丢尽颜面。国家的脆弱不堪、民生的长期凋敝、西方的封锁制裁以及亚非等地区军人政权很不堪的下场,时任总理的吴登盛和三军总司令丹瑞大将达成共识,要维护现政权的合法性,就要通过主动政改来摆脱困境、重返国际社会。2011年3月,吴登盛和一群刚脱下军装的军官以民选的文官总统与政府官员 身份从军政府手中接过权力,开始以民主为旗帜、对西方开放。

缅甸独立后这六十多年,西方议会制度,社会主义纲领、一党专政,军人政权,当今世界政治制度的三种“灵丹妙药”,都操练过,然而最终结局却是:全球一国中最多民族武装、土地富饶资源丰富而人民最穷、最封闭(2011年才开始 解封)。究其原因,武装冲突,客观上要求中央政权要有强大的武力,但缅甸将军们要的是“一个国家──缅甸,一个民族──缅甸人,一个宗教──上座部佛教”。而不是民族大团结的联邦。他们高高在上压迫众土族,只能激起持续不断的民族武装冲突。而不断地轮换不同政治体制也使军头们一夜致富,如以社会主义 公有制度没收工商业主——主要是华人华侨的财产。

另外,民主斗士多为缅族──在国内是昂山素季与其全国民主联盟,在国外则主要聚居于英国。他们与缅族将军们一样奉行大缅族主义。宣称:只要民主复兴,一切问题就迎刃而解。空话喊了几十年,早已失去大多数民族武装的信任。

这样就形成了民族武装一日不放下武器、军头们就一日不交出权力、民主政治就一日难以真正的实现之政治怪圈,目前谁都走不出来。

缅甸民间有个笑话:“两个缅甸人在一起,会出现三个党”──即产生两个政党加一个统一阵线。虽然半个多世纪来,缅甸内部族群与族群、民族与民族、政党与政党、左派与右派之间彼此折腾,虽然所有土族与所有民主力量都痛恨霸道且无法无天的军头们,但如其一旦被推翻,很多人又担心缅甸会“巴尔干化”──大崩溃 大瓦解。这真让缅甸人纠结!缅甸能自己解决民族与民主这彼此关联的两大问题吗?真令邻居们担心。

中缅关系近年由热变冷

中缅关系是新中国与周边国家关系中最奇独的一个。中缅有两千多公里边境线,缅甸是南亚与东南亚的交接点,是中国走向印度洋的重要通道。中缅独特的地缘、民族关系使中国大陆每当面临外部入侵、封锁时都把目光转向缅甸。抗日战争时期的中缅公路曾成为中国的“生命线”。新中国成立后,面临着西方世界的封锁,又 是缅甸最早成为承认中华人民共和国的非社会主义国家,两国于1950年6月8日正式建交。1954年,缅甸吴努总理拒绝参加美国主导的反共反华包围圈── 《东南亚条约》,邀请周恩来访缅,共同发表“和平共处五项原则”。新中国正是通过缅甸这个通道第一次在非社会主义国际舞台发出国际外交的主张并在印尼“万隆会议”闪亮登场,开启了迈向非洲之门。缅甸还是最早与中国划定边境的国家,1960年10月1日两国签订《缅中边界条约》。为此,新中国出兵将国民 党残部赶走,再把原领土划出。即“打扫好门庭、让予友邦”,开世界外交之先例。

1967年奈温军政府因策划杀华反华排华,致使两国交恶,差点被缅甸共产党军队推翻。1987年缅共解散,1988年,缅甸受到西方国家的联合制裁,可以说,在缅甸最困难的时刻,正是来自北方的资金、物资和商品成为缅甸经济赖以生存、人民得到实惠的补给。当然,为缓解中国对马六甲海峡原油运输的依赖、降低海上运输原油风险的中缅油气管道、中缅铁路等项目也紧 锣密鼓进行。中缅双方在受到西方封锁时都会靠向对方。

至2010年,中国已是缅甸第一大外资来源国和第二大贸易伙伴。然而正是2010至2011年间,中缅关系出现拐点。自2011年起,中国资本在东南亚扩大投资的同时,在缅甸却出现了惊人的收缩,据第一财经日报统计,中国在缅甸投资额于2010财年(当年4月至次年3月)达到82亿美元的高点后,连续三年大幅下滑,2011财年减少约50%,2012财年再次减少约90%,2013财年则再次减少95%,仅二千万美元。

与此对应的是中国在缅的三大“千亿工程”受挫:2012年9月由中国电力投 资集团在缅甸伊洛瓦底江流域开发建设的密松水电站被搁置(该水电站总值36亿美元,位于缅甸北部的克钦山区,距云南腾冲县约200多公里);总投资超过10亿美元的莱比塘铜矿是亚洲最大的湿法炼铜工程(位于缅甸北部实皆省蒙育瓦地区),在2012年11月被迫停工后有限度复工;原计划投资200亿美 元,2015年前建成中缅皎漂—昆明铁路工程又被叫停。与此同时,则是韩国和日本等国家在缅甸的投资不断扩大。

中国投资在缅甸的受挫,与缅甸民主化进程几乎同步。随着缅甸民主化的进程,美国和日本等国改变了此前制裁和孤立缅甸的政策,开始深度介入。2012年11月19日,奥巴马对缅甸展开了历史性访问,并成为首位在位期间出访缅甸的美国总统。

大国在缅博弈反而被其玩转

随着“奥巴马飓风”在仰光刮起,“缅甸不用再依赖中国投资”成为一部分缅甸民众的想法。他们认为,政治开放会使缅甸成为全球投资热土,西方企业将带来更大利益。昂山素季放话:“中国不是缅甸的恩人,只是我们的一个邻国”。也正是她的提议,中国在缅北的几个大型工程项目被迫停工。不可否认,西方大国的介入 改变了缅甸政治生态,严重影响了中国投资利益。缅甸成为亚太强国博弈的新焦点。

大国想用缅甸做舞台,缅甸政府反而更会做戏。为了促进跟美国的关系,证实自己不是中国支持的傀儡,军政府就在与中国政府打得最热的时候,揪住中国急于扩大投资的心态,破坏了1989年与国内众土族签订的停战协定,2009年出兵攻占了以汉族人为主的果敢特区首府;2011年6月至2013年1月的缅北战事,“军政府也是以保护中缅油气管道建设安全为名,进攻克钦独立军驻防的掸邦克钦专区”②。缅甸政府军对中缅边境土族的每一次动武,都是摸准了中国政府投鼠忌器的心态。今年年初的战火更是在1月15日美国军政 代表团访问克钦邦首府密支那不久后再起的。缅军的炮弹、飞机炸弹数度落入中国境内,造成大量难民涌向中国边境、边民伤亡,严重危胁着中国西南边境安全。缅甸军队对中国似乎是无所畏惧,更像是专门做给美国看的,激起了中国的强烈反弹。

缅甸政府一方面用民主化堵住的西方大国的嘴和化解其制裁、引入其资金,另一方面利用大国间矛盾,寻找各种机会和藉口打击国内民族武装,使其军力扩大到其立国以来从未控制过的北部地区。

面对大国的博弈和如此多变的缅政府,缅甸作为中国进入印度洋的支点作用正在受到考验,已经建成营运的中缅油气管道更是面临着诸多风险。如何既能实现国家战略,又能具备商业价值,成为中国对缅投资专案的命门。

多头并进多处支椿确保战略目标实施

缅甸正处于一个重大转型期,国际社会对它的态度,取决于它的民主进展和对西方开放的程度,而其解决缅北民族武装和发展经济则要看中国的反应。同样,缅甸也是中国实施长期战略不可或缺的国家。目前最重要的是彼此之间如何借力解决自身问题、互利双赢。为此,中国必须总结经验教训、认清时局、重定策略。

中国资本在缅甸的受挫,在于中国对缅政局变动的战略误判。中缅合作项目大多是在军政府时期签署,这既不利于中国在缅甸树立发展民主民生的形象,同时也容易遭到民众反对;其次,中国对缅战略偏隘地执行“上层路线”,中国企业对公民诉求缺乏瞭解。所以应改变以往过于依赖缅甸政府官员的上层路线,学会协调民 众、政府、反政府武装和党派等各方利益,大幅加强直接针对民间的战略性社会投资、媒体宣传和民间公关,扩大利益相关者、尤其是投资专案沿线民众受益的范围。

在目前缅甸三方──现(军)政府、众土族力量、昂山素季(全国民主联盟与民主力量)中,还没有一个人、一种政治力量或一种政治机 制能实行真正民族和解和民主选举。期望现政府依照1947年《彬龙协议》所规定的众土族“完全自治权”“财政自主权”等解决国内民族问题几无可能;而其民 主生态是:依照缅甸军政府制订的《2008年宪法》,军方占据了25%国会席位(不经选举),剩下的75%国会席位由军政府自己的联邦巩固发展党经选举而竞得大半,昂山素季的民盟在2012年4月1日国会席位补选以“压倒性”胜利取得43个席位。在缅甸军方控制下的有限民主选举下,昂山素季本人无资格参加年底总统选举。因此,缅甸军人主导政治的状况短期内难以改变。

为此,宜采取以下二十字方略:“政府对政府、政党对政党、民族对民族、国际对国际”,多头并进、多处下桩,奠定对缅关系的基石。

督促缅甸政府履行已签订的协定,对其多次不履行协议要追究其政府赔偿,减少、中止对其援助。针对目前边境地区屡受缅甸武装袭扰,找准打击点与时节,狠狠地敲击一次,并边境驻军常态化,制止它“柿子专挑软的捏”。

建立起一个与缅甸反对党关系的机制和范例。这次最高规格邀请接待民盟主席昂山素季访华,一方面让其正确认识中国的影响力,减少其对我在缅投资项目的扰乱,同时让缅甸政府感受到压力。

通过我云南少数民族加强与缅北其同一民族的经贸文化联系,增强我对缅北边境地区的影响力;维持汉族人在果敢地区的主导地位,协助缅北华人武装阻挡缅军的攻势,防止美国急于找到牵制中国的力量而缅甸借机消灭缅北的民族武装、从而彻底倒向美国;同时避免直接出兵干预。

充分发挥港澳台同胞在缅甸投资贸易的影响,扩大华人华侨在缅甸的经济实力,并切实维护200多万在缅华侨利益,干涉侵犯华侨利益的事项。

中缅油气管道意义重大,除了由缅甸政府军负责安全外,投资的中缅印韩四方还应设立多边安全机制,派出人员定期巡视、督察,并制定应急措施。

与上世纪“万隆会议”时代相比,世界格局、亚洲政治生态发生了重大变化,中国已成为亚洲最重要的政治力量和全球第二大的经济体,正在改变冷战结束后世界唯美国马首是瞻的单极格局。美国为维护其世界秩序主导者的超然地位,出笼了重返亚太、亚太再平衡战略,在其海空军力的60%调往亚太地区的同时,历史问题、领土领海、边界、民族宗教都被其运用为平衡亚太的手段。其意图很清楚,就是让亚洲各种政治力量互相盘绕纠结,让亚洲国家永远留在亚洲,不要在国际舞台 上与之争锋。

新的时代必有新的视野,“2015博鳌亚洲论坛”提出“亚洲新未来命运共同体”的主题就展现出一种“新亚洲观”:即亚 洲新兴经济体要抱团发展才会有新未来。从“一带一路”到“命运共同体”,也体现出中国新的外交思维:周边外交已上升到与中美外交并列的重要位置上。为此, 应加强与东盟、印度等亚洲国家的互动,让缅甸在亚洲国家的怀抱中发展。

(全文转完)

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      2015/10/31 10:34:25

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      好文不会常有,但一篇好文通常能解决一系列问题

      2015/10/31 10:37:40

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