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2015公安部协警新政策公布,揭公安部对协警最新消息(转)

我国协警制度,自其诞生之日起,便成为备受争议的法律盲区。协警弥补了在编警力不足的缺点,为社会治安管理贡献了重要力量。同时,协警队伍中人员素质不高、缺乏法律规制的现状,又为社会治安增添了新的问题。记者进行了一番研究,又采访了有关专家,希望可以理顺协警制度的理论脉络,并借鉴国外辅警制度成功范例,为我国协警制度的未来发展作出制度设计。

一、协警辛酸,缘于身份尴尬

近日有媒体报道了安徽阜阳协警向“黑老大”下跪事件,再一次将协警这个特殊群体、特殊制度推到了舆论的风口浪尖。

2004年9月公安部曾发出通知,要求各地公安机关对聘用的协警、联防队员、治安员队伍进行专项清理,并要求在3年内全部清退。但这道命令似乎并没有彻底解决协警问题,2008年4月30日,公安部又下发《关于加强交通协管员队伍建设的指导意见》,要求各地合理确定交通协管员的工资福利和医疗保险,并由地方财政予以保障。而在现实中,协警的工作性质、执法权限、福利待遇与维权途径一直饱受争议。很多协警表示,他们的“工资”(津贴)非常微薄,又要无偿加班,随叫随到,而且劳动关系得不到保障。同时,协警队伍中人员的法律知识与业务素质水平偏低,个别协警以权谋私、违法乱纪,引发社会对协警制度的不满,更有人大代表曾提议取消协警制度。概言之,由于我国没有关于协警制度的法律、法规,协警的功过评说、发展走向,缺乏最公正权威的衡量标准。

目前,由于协警相关立法的缺位,协警的身份界定也是各地做法不一,充满了尴尬。中国人民公安大学孟昭阳教授对记者谈到,辅警、协警是对辅助警力人员的笼统称谓,辅警制度是国外的叫法,在我国如浙江等一些省市的公安机关,建立协警队伍,可以称之为协警制度。但是,我国公安部的正式法律文件中,并无辅警、协警的提法。我国香港地区有辅警制度,但是香港辅警多是义务性行为,辅警人员都有正式工作,出于热心公益事业的目的协助警察执行公务,与我国内地很多城市的协警专职化相比,差异较大。浙江省宁波市公安局北仑分局张应立警官撰文指出,“我国的辅协警类型复杂,从归属上分为社会上的辅协警与公安机关的辅协警。社会上的辅协警又分为基层政府组织的辅协警与企事业单位使用的辅协警。公安机关内部使用的辅协警,分为勤杂类辅协警与执法值勤类辅协警。前者如打字、卫生清洁、门卫、驾驶等,后者如交通辅协警、治安辅协警等。”不同主体使用的辅协警,同一主体在不同岗位上使用的辅协警,其职责、权利等差异较大。同时,协警的劳动保障、社会保障、福利待遇等都处于法律空白状态,协警绝称不上是一份“正常”的工作。

有学者认为人民警察法第三十四条是协警制度的法律依据。孟昭阳教授认为,该条规定是对公民配合警察执行公务的宽泛义务性规定,而不是协警队伍存在的法律依据。我国对协警的直接法律规制,尚属空白。个别省份出台了规制交通协管员的地方性规定,如云南省公安厅1991年8月10日颁布的《聘任公安道路交通协管员暂行办法》。但是总体而言,我国对协警身份地位、工作职责等,缺乏法律规制。

二、比较法视角:国外辅警制度纵览

清华大学法学院余凌云教授指出,辅助警察的出现是国外群众性治安自治传统的一种承袭与发展。例如,英国自古以来就有治安法官从民间任用“特别警察”协助维持治安的制度。目前,英国、法国、澳大利亚、新加坡、南非、摩洛哥和我国的香港、台湾地区都设有完备的辅警制度。以英国为例,政府衡量社会治安状况的重要标准之一是“见警率”,即在公共场所一定范围内可以见到警务人员的数量,“见警率”高则意味着社会治安更有保障。辅警人员也可计算进入“见警率”,大大提高了人们的安全信心。从历史沿革上对比而言,我国协警制度是脱胎于计划经济年代群防群治、全民动员理念下的治安联防组织,进入市场经济时代之后,治安联防队伍不复存在,维持社会治安的警力不足,“见警率”急剧下降,必须建立协警制度进行弥补。因此,我国协警制度对比国外辅警制度,欠缺相关经验,具有先天上的不足。

广义上,国外辅警包括以下六类:1.行使一定警察权的“辅助警察”。如英国的“特别警察”,“特别警察”除了岗上待遇之外,没有薪酬。他们中的多数人都有自己的职业,任期一般为3年。2.其他行政部门有警察权的执法力量。如英国的移民局情报处、关税总署调查处、商务和工业局调查处、国内电信总局安全调查局等。3.一些行业单位的“警察”。在某种行业单位中,设立专属的“警察”。美国的“校园警察”是一个典型。4.私人保安产业。保安公司是公安行业中进人市场的最具代表性的安全服务产业,可弥补地区警力不足。5.私人侦探社。这是一种以调查为主要手段,为顾客提供信息服务的私人企业。在美国,纽约的私人侦探社需要政府的许可和监督,侦探员在实习三年后经过考试才能取得资格,其地位不亚于一般律师。6.民间义务治安组织。在美国许多城市的社区,实施了建立“邻里守护组”的规划,通过这些组织,警察与居民的联系制度化了。余凌云教授说,“安全”大体上分为两类:公共安全与个人安全。警察主要是为了维护公共安全而设立,而在个人安全领域,警察的功能无法满足多种多样的个人安全需求,因此国外辅警制度中各种“辅警服务”应运而生,实际上是用市场机制来解决个人的安全需求,同时也达成维护社会整体公共安全的客观效果。对比而言,我国的个人安全市场机制由公安机关和地方政府主导建设。

吉林大学理论法学研究中心研究员侯学宾谈到,国外辅警制度对我国协警制度建设具有重要借鉴意义,其中最值得借鉴的就是各国辅警都有严格而科学的辅警制度规定,包括:1.辅警制度具有完备的法规体系。2.辅警的录用程序标准科学。一是公民自愿报名;二是具有严格、完备的资格审查和选拔标准;三是经过专业训练,考核合格后方可上岗。3.设有严密的组织结构和职务序列。4.辅警的权力有限、职责明确。辅警一般不拥有国家公务员身份,不具有任何形式的执法权。5.辅警的待遇及工作时数明确。6.设置充满人文关怀的奖励抚恤制度。以英国为例,辅警因执勤负伤或牺牲,比照警察的有关规定,享受最好的医疗和最高的抚恤。

三、中国协警制度向何处去:义务化或职业化?

就我国协警制度的改革与发展方向而言,协警队伍不应当沦为收容所,不应当将协警队伍当做解决临时工作的廉价岗位,而应当让协警队伍建设制度化、法律化、标准化。余凌云教授指出,我国应尽快出台协警法或相关法律法规,对协警人员遴选程序、协警权限、协警培训、协警薪酬、协警劳动关系等敏感问题进行法律规制,将协警制度进一步完善。余凌云教授说,“我国协警队伍建设,关键是严把人员来源的准入门槛,借鉴国外的辅警经验,选拔高素质的人员进入协警队伍,同时要对协警进行专业培训,配发统一的装备和制服,要与正式警察制服有明显的区别标示。同时,明确协警的权限,他们能干什么,不能干什么,都要有法律明文规定。公安机关与地方政府在雇佣协警人员时,要和被雇佣者签订劳动合同,双方是劳动雇佣关系,应当受到劳动法的保护。可以在立法中明确协警人员向正式警察的转化机制,促使协警队伍更加积极健康地发展。”

对比国外辅协警人员中义务性辅警人员众多的情形,我国也可以开展协警人员义务化模式的探索。余凌云教授谈到,国内志愿者团体很多,志愿者活动也有很深的群众基础,推广义务协警的社会人文环境已经具备。同时义务协警也有助于提高协警队伍的整体素质,吸纳更多具有法律知识、业务素质高的人员进入协警行列。

当然,协警制度的改革与发展,不可避免会对当下的协警从业人员产生影响,政府还要从整体体制配套改革上着手,才能将不符合标准的协警替换下来,又不会导致出现新的社会问题。这种更新换代,对社会治安的长久稳定和长远发展具有不可估量的重要意义。

协警是对辅助性警力人员的笼统称谓,我国的协警类型复杂,从归属上分为社会上的协警与公安机关的协警。社会上的协警又分为基层政府组织的协警与企事业单位使用的协警;公安机关内部使用的协警,分为勤杂类协警与执法值勤类协警,后者如交通协警、治安协警等。

案例:

警力不足,招协警;案件少时,辞协警。现实表明,招来招去,辞来辞去,协警,依然是一支不可或缺的公安力量。

怎么办?丹凤县公安局大胆改革,实行劳动合同制招聘协警。

多年来,公安机关招聘协警都是临时性的,各单位警力不足时自行招聘一批,过一段时间案件少了或是单位领导换了就有可能被清理辞退。这些“临时工”大多工资待遇较低,且没有“三金”保障,人员流动性大、素质参差不齐,没有应有的社会地位,更谈不上法制化、规范化发展。然而,多年来的现实表明,这支协警队伍无论是招来招去,还是辞来辞去,依然是一支不可或缺的公安力量。

正值“公安改革”之年,面对协警队伍建设现实存在的问题,如何建立政府出资保障、公安使用管理的警务辅助人员管理模式,是今年公安工作重点推进的“八项改革”之一。

4月中旬,记者来到丹凤县公安局采访,实地探寻该局招聘协警实行劳动合同制管理带来的新启示、新经验,倾听广大协警人员的心声和期盼,试图破解协警队伍这支不可或缺、不容忽视的力量在公安队伍中所发挥的作用以及规范化建设的必要途径。

当协警也能光荣退休了

协警刘明亮很幸运,他是一名退伍军人,在交警队当了10年协管员,2012年按照县上实行的《合同制》招聘办法,他被招聘为劳动合同制协警。刘明亮颇为感慨地对记者说:“在交警队干了那么长时间,没有归属感;现在,当协警能光荣退休了,说给亲戚朋友有体面、有尊严了。”

提到协警,一些人包括协警自己都认为他们是“临时工”,虽然不很确切,但记者从省公安厅和榆林、延安、铜川等地公安机关了解的情况看,招聘协警确有临时性质,缺乏法律保障,招聘条件、工资待遇没有统一标准,每月工资拿得少的八九百元到1000多元,拿得多的有2000多元,“三金”保险大多没有保障。招聘的协警大多从事交通协管员、巡逻协管员、室内文秘及驾驶员等岗位工作,他们均没有警号、警衔、执法权,在亲戚朋友面前不敢亮身份。

“这几年,我们局招聘协警统一实行劳动合同制管理后,进人渠道畅通多了。”丹凤县公安局局长李志学如是说。据他讲,上世纪八十年代初,丹凤县公安局为解决警力不足的问题,在社会上招聘了一批交通协管员、治安联防队员等协辅警,后来又进行了清理。可是,面对警力不足的现状,又重新招聘,来回折腾好几次,一任领导一个政策,那些被清理回去的协警很有意见,有的闹事上访,造成很多遗留问题。

6年前,为有效解决警力不足的问题,丹凤县公安局提出建议将招聘协警纳入县政府统筹安排,对此,丹凤县委、县政府高度重视,经充分论证出台了《聘用劳动合同制管理》相关办法,为公安机关招聘协警亮了绿灯,变自发性、阶段性招聘,为统一、规范管理。2009年1月,丹凤县人社部门从退伍士官和警校毕业生中首次招聘了10名劳动合同制人员当协警,至2014年6年间,县上先后为县公安局招聘协警197名(其中解决遗留协管员20余名),年均招聘30人左右。到2014年底,该局现有正式在编民警196名,实有在岗协警169人,警力占到全县总人口的万分之六点三,但仍远低于公安部万分之十四的标准。

目前,该局协警与在编民警的比例为0.86:1,其中73%的协警奋战在一线基层单位,与正式民警一起承担着巡逻防范、安全保卫、调解纠纷、交通管理、服务群众等各项工作,有力减轻了民警繁重的工作压力,大大缓解了警力不足的问题。

工资福利待遇有保障了

协警赵振峰是一名退伍士官,在部队服役了17年,2012年被招聘到县公安局,在城关派出所3中队当合同制协警。他很自豪地说:“今年每月银行工资卡里能收到3200元,比县上行政单位公务员工资也就少拿四五百元,工资福利待遇有保障了,养家糊口够用了,我会珍惜这份工作好好干。”

按照该县“合同制管理”办法规定,协警的工资待遇实行用人单位岗位经费预算的办法,由县人社部门每年按上年度商洛市在岗职工平均工资核定岗位经费(其中包含社会保险费),财政部门依据核定标准直接拨付到个人工资卡中,并按年度缴纳养老、医疗、失业保险金直到法定退休年龄。其中,工龄工资每年增加20元,加班费、人身意外伤害保险与正式民警一视同仁,并落实工会会员、年体检、年休假等项制度。

据了解,该局协警实际工资已经达到丹凤县干部职工平均工资的中等偏下水平,在商洛市各县(区)协警工资待遇中处于领先水平。工资福利待遇有了保障,彻底解决了协警的后顾之忧,消除了协警“临时工”的心理,增强了协警的归属感,减少了协警的流动性,保障了协警队伍的稳定性。

成了治安防笵主力军

提到警力不足话题,局长李志学感触最深。四年前,他刚担任局长,公安部和中央政法委就交办下来13起信访积案,主要涉及因修建高速公路、拆迁等引发的矛盾纠纷,这些积案因缺失证据,时间拖得太久,很难处理。

李志学说,由于警力少,民警出警往往控制不住现场,一些家族势力仗着人多,围攻办案民警起哄闹事,造成民警工作压力大,打击力度不够。那几年,打架斗殴、偷盗行为比较多,发案率高,上访率高,丹凤成了有名的上访大县。现在,把警力配足后,能确保24小时接警处警,实行的是两班倒,一旦有警情,可以马上出警,现场拍照取证,回来后有充足时间完善案卷材料,能调解的及时调解,调解不成的依法进行处罚。这样,从源头上减少了信访案件的发生。过去的信访大县,现在变成了省上表彰的化解矛盾纠纷信访工作先进县,该局信访工作连续三年全市第一。去年,丹凤县公安局还被省公安厅评为全省公安机关执法示范单位。

按照公安编制,镇级派出所至少配备20名正式民警。可是,丹凤县公安局城关派出所所长白引宏告诉记者,全所现有警力29人,其中协警就有20人。而在巡特警大队协警所占比例更大,在现有47名警力中,协警达42人,正式民警只有5人。近年来,这支协警队伍在日常社会治安、防控、巡逻、交通指挥及配合缉毒、办案等工作中,日益发挥着主力军的作用。在2013、2014年度目标责任考核中,该局优秀民警评选中协警所占比例分别为51%、53%。其中,巡特警大队协警姚立明、赵肖通过几年的教育培训,已成为该局警务实战技能教官。

今年“两会”,一些全国政协委员提案发声:在推动协警辅人员管理制度改革中,要进一步明确协辅警人员的法律地位和岗位职责,完善职业保障,增强协辅警人员的职业荣誉感和归属感,减少队伍流动率,提高待遇,保障队伍稳定性,提升协辅警队伍的地位和社会公众形象。从这个意义上讲,丹凤县公安局大胆改革,厚爱协警的做法具有试水意义。

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      2015/10/7 23:44:00

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