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帖子主题:丹尼尔·德雷兹纳等:危险不是来自真枪实弹的热战,而是“冰战”

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丹尼尔·德雷兹纳等:危险不是来自真枪实弹的热战,而是“冰战”

无论美国总统特朗普在国际关系领域有什么其它所作所为,有一项他可以宣称的标志性成就:让大战略再次变得有趣。几十年来,美国两党的外交政策精英都信奉自由国际主义,即华盛顿应该维持和扩大能促进开放市场、开放政治以及多边机制的全球秩序。但特朗普一再攻击自由国际主义的关键支柱,从质疑北约的价值,到摧毁贸易协定,到侮辱盟友。据《华盛顿邮报》报道,2017年7月,特朗普的国家安全团队在五角大楼一个被称为“坦克”的无窗会议室里和他开会,告诉他有关自由国际秩序的优点,结果特朗普斥责他们为“一群笨蛋和婴儿”。

丹尼尔·德雷兹纳等:危险不是来自真枪实弹的热战,而是“冰战”
《外交事务》5、6月刊发表文章《大战略的终结》
特朗普的破坏迫使外交政策分析家数十年来首次质疑第一性原则。随着关于自由国际主义的基本假设被强行去除,围绕美国大战略的辩论经历了一场复兴。新的声音也加入了争论,从极左的进步分子到右翼民粹民族主义者。紧缩和抑制政策的拥护者得到了更充分的倾听。为了推进共同议程,不同寻常的联盟也开始形成。

尽管这些辩论愈演愈烈,但大战略的概念却变成了一头古希腊神话中的怪兽喀迈拉(译注:意指怪诞荒谬的嵌合体)。大战略是指导手段与目的进行匹配的路线图,在可预测的地形上使用效果最佳。在这个地形上,决策者对权力分配有清晰理解,对国家目标和身份认同有坚定的国内共识,同时有着稳定的政治和国家安全制度。到了2020年,这些都不存在了。

权力的本质就是不断变化,而且权力在国际体系中不断分散,使美国更难决定自身命运。多元文化主义的兴起和民粹主义对它的强烈反弹侵蚀了共同叙述和身份认同。政治极化已经掏空了国内的政治体制,这意味着每届新政府都一心要与前任政府的所作所为相背而行。反建制热已经降低了政策辩论的价值,也放松了对保证一致性的行政权力的制约。

我们这三位学者平常写作时,不太能就政治、政策或意识形态等话题达成一致意见。但是我们一致同意,这些新要素使得任何一项与制定或推行大战略相关的工作都变得成本高昂,且结果可能适得其反。没有一项工作会有效,也没有一项会长久。学者、评论家、智囊团和政策制定者不应为辩论战略理论而争吵,而应关注如何以更务实的形式解决问题。从军事干预到对外援助,基于个案所制定的政策至少不会比基于大战略所制定的政策更差,甚至可能更好。现在讨论大战略,无疑是在全世界燃起熊熊大火之际还沉迷于自我反省。是时候在没有大战略的情况下运作了。

权力问题

成功的大战略必须基于对全球实力平衡的准确把握。严重夸大敌人或低估威胁的大战略不适用于当前世界,因为它所引发的政策选择将适得其反。事实上,过去十年中之所以这么多人抨击美国的自由国际主义战略,是因为他们认为这一战略未能认识到中国崛起所带来的好处。

全球政治中的权力已不再像以前那样。国家行使权力的能力、行使权力的方式、行使权力的目的、由谁掌权——这些都发生了根本变化。结果出现一个无极的、混乱的新兴世界。这个也不是大战略能够玩转的世界。

当然,很多事情还是维持了原样。人们还是主要根据国籍来界定自己的身份。各国仍然寻求对重要资源的控制和进入重要海道的机会,并在领土和区域影响力问题上发生冲突。各国仍然希望最大化他们的财富、影响力、安全、威望和自主权。但是,“收割”领土已不再像过去那么重要。如今的大国对两件事的决心似乎比对任何事都坚定:一是致富,二是避免灾难性的军备竞赛。他们明白,国家如果要在国际上获得更多权力和威望,要通过建立知识型经济,以及在全球网络内推动技术创新和互联。

与此同时,权力越来越关乎于破坏、阻止、禁用、否决和摧毁的能力,而不是关乎于构建、启用、修复和建设的能力。想一想中国正寻求的"反介入/区域拒止"(A2/AD)能力,主要是网络战技术和反卫星武器,目的是增加在西太平洋作业的美军面临的风险。据信,伊朗在波斯湾也在采取相同行动,使用潜艇、反舰导弹和尖端水雷,努力使该地区成为美国海军的禁区。

丹尼尔·德雷兹纳等:危险不是来自真枪实弹的热战,而是“冰战”
5月15日美国商务部发布公告,限制华为使用美国技术设计和生产半导体(图源:美国商务部)
当权力用于建设性目的时,它会变得越来越就事论事,无法从一个领域转化到另一个领域。如今,动用军事力量很少能实现国家目标和解决问题;干预通常只会使坏的情况变得更糟。海湾战争和伊拉克战争结果之间的巨大差距很清楚地说明了这一点。权力并不像过去那样可互换。例如,难怪特朗普政府试图把安全事务和情报合作同再次谈判的贸易协议进行绑定的努力已经落空。

最后,整个国际体系中权力的不断分散正在创造一个无极世界。许多人指出,中国以及美国其它竞争者的崛起表明,世界正在回归多极化(或者说多极环境中的两极化),但这一观点低估了目前正在发生的地壳式转变。国际关系将不再由一个、两个或者几个大国主导。由于经济和军事力量不再像以前那样一定能产生影响力,前锋将领已经失去了战斗力。弱者和强者遭受同样的瘫痪,也享有同样的行动自由。此外,从地方民兵到非政府组织,再到大公司,各自拥有并施加各种影响力,这些新的角色越来越多与国家形成竞争。在联合国有代表席位的国家相对而言较少可以在其领土边界内声称垄断武力。暴力的非国家行为体不再是配角。民族团体、军阀、青年帮派、恐怖分子、民兵、叛乱分子和跨国犯罪组织——都在重新定义全球的权力。

这些权力的变化正在产生一个以熵为标志的世界。一个由数十个权力中心组成的世界会被证明很难驾驭和控制。在新的全球失序之中,即便拥有强大经济和军事实力的国家,也可能无法让别人按他们的意愿做事。现代国家无论在军事和政治上多么强大,基本上不可能阻止暴力团体在无人监管的太空或互联网上繁荣。这些角色不仅没有提供明确的威胁或摧毁目标,而且很多角色的动机是出自不容协商的关切,例如建立哈里发国(caliphate)或他们自己独立的国家。更糟糕的是,对许多人来说,暴力是社会凝聚力的来源。

传统大国不再像以前那样能获得影响力,全球秩序与全球合作的“供货”面临短缺。国际关系将越来越充斥混乱的临时安排。危险并非来自大国之间真枪实弹的战争,也不是来自人权、知识产权或货币操纵等问题上的激烈对抗。危险反而来自围绕地缘政治、货币、贸易或环境问题的“冷战”甚至“冰战”冲突。鉴于战争代价巨大,那些无法在谈判桌上解决争端的大国不再有选择用战争来解决的余地——至少如果它们是理性的。当政治部署成形时,这些情况只会是短暂的。就像成群结对的鸟或鱼,他们承诺会拆散队形,但磨蹭一段时间之后又会恢复。

大战略并不适合于一个熵的世界。大战略思维是线性的。当今世界充满互动性和复杂性,两点之间最直接的路径不是一条直线。一个无序、混乱和不稳定的领域,恰恰无法认识到大战略的优点:具备实操性、持久性和一致性的长期计划。要在这种环境中成功运作,所有角色必须不断改变其战略。

一个分裂的国家

可持续的大战略还必须建立在关键政治选区的共同世界观之上。如果每一届新政府上台时对全球挑战和机遇的理解都截然不同,那么任何战略都不会持久。每一届新政府都会撕毁前任政府的政策,粉碎一项大战略的构想。遏制之所以能够持续,是因为从哈里·杜鲁门到罗纳德·里根的每一位美国总统基本上都坚持其对全球事务的基本观点。比尔·克林顿、乔治·W·布什和巴拉克·奥巴马都信奉自由国际主义的各种变体。

这样的共识已不复存在。在过去的半个世纪里,整个西方对“国家”——用政治学家本尼迪克特·安德森(Benedict Anderson)的话来说就是“想象的共同体”——的美德甚至其现实状况的怀疑在不断增加,每一个社会都被一种共同的叙事团结起来。这种怀疑的来源是有原因的:人们越来越意识到,主流叙事可能具有镇压性,它们往往反映当权者的经历,体现他们的利益,而压制了边缘群体的声音。20世纪70年代初,在越南战争即将结束的日子里,多元文化主义开始占据主导地位,至少在美国是这样。这不仅仅是以公平和包容的方式管理多样性的战略,这种观念的基础在于:越来越多的人怀疑所有社会应当基于共同的身份认知。

这场文化革命的一些影响,比如专门指定几周甚至几个月用来大肆庆祝特定民族和种族遗产,在大多数美国人看来是无害的,甚至是有益的。但其中一个后果尤其成问题:如今的美国人缺乏一种共同的国家叙事。很少有人再谈论同化的“大熔炉”概念,这是有原因的。2019年,历史学家吉尔·莱波雷(Jill Lepore)在《纽约时报》上哀叹道,几十年前历史学家们就不再写关于这个国家的文章了。在这个总统竞选季,只要听一听民主党的辩论,你就会发现,自由左翼的美国政客们对美国民族主义的言论已经变得多么不适。

然而,民族主义已被证明是一种持久的力量,就像人们渴望用一种共同的叙事来理解他们的世界一样。长期以来,美国的文化保守主义者一直在挖掘这种精神。他们试图定义一种文化核心,这体现在《新文化素养词典》(The New Dictionary of cultural Literacy)等书中。在这本词典里,学者艾瑞克·唐纳德·赫希(E. D. Hirsch, Jr.)试图列出“每个美国人都需要知道”的人物、事件和作品。他们发动了反对双语教育的战争,并领导了一场宣布英语为官方语言的长达数十年的运动,迄今为止在美国超过一半的州取得了成功。他们指责美国正在分崩离析,这要怪新移民拒绝接受美国信条。自由主义者在美国例外论上举棋不定,比如2009年,奥巴马宣称:“我对美国例外论的相信,就像我怀疑英国人相信英国例外论,希腊人相信希腊例外论一样。”相比之下,保守派则倾向于此。与民主党人不同,特朗普对民族主义语言运用自如——尽管他对这种语言的使用排除了一半的美国人。

支离破碎的国家叙事的受害者之一就是大战略。大战略基于以全球政治为主角的安全叙事,主要讲述这些已经做过和将要做的事情,并描述事件发生的全球背景。围绕宏大战略展开的辩论,通常是围绕这些叙事元素中的一个或多个展开的辩论。例如,那些主张深度接触的人认为,美国和全球安全是不可分割的,而那些呼吁克制的人则持相反观点。在缺乏共同的国家叙事所提供的修辞的情况下,制定一项能够引起不同选民共鸣的宏大战略就变得不可能。跨多个政策领域实施特定的战略,并随着时间的推移维持该战略,将变得更加困难。

美国叙事分歧的一个表现是鲜明极化,这定义了美国政治,而且不仅仅是在火烧眉毛的国内问题上。在一系列广泛的外交政策问题上——气候变化、反恐、移民、中东、军队的使用——美国人内部的分界线按党派划分。这不是讨论大战略的好时机。首先,它削弱了专家反馈的效用。政治科学家发现,专家的共识可以改变公众对一些问题的态度,而公众对这些问题的态度尚未分化,比如如何应对中国的汇率操纵。然而,当公众已经沿着党派路线分裂时,就像在气候变化问题上一样,极化使得精英共识变得比毫无用处更加糟糕。来自无党派人士的专家意见只会让党派人士对他们原先存在的信仰更加深信不疑。

政治极化也使学习变得困难。要想改善大战略,就必须就失败之处和失败原因达成一致。在极化的政治环境中,害怕被追责的一方不会接受其政策失败了这一假设,直到现实得到印证很久之后。例如,共和党人曾坚持表示伊拉克战争是一次胜利,多年之后很明显美国已经失去了和平。为了支持他们的领导人,党派人士有一种持久的动机来歪曲事实以吻合他们的论点,剥夺外交政策讨论中通常用来框定辩论的公认事实。

最重要的是,极化意味着任何政党的大战略只有在该党掌控行政部门的情况下才能持续。由于国会和法院已经授予总统在国家安全叙事的表述上近乎垄断的地位,一位总统就可以从根本上改变国家的大战略,来自另一个政党的下一任总统也可以。

民众与专家

大战略需要一个强有力的思想市场,有坚实的制度支撑,帮助政策制定者随着时间的推移逐渐调整方向。即使是一项持久的大战略也必须应对战略环境的变化,即使是经过深思熟虑的战略也会导致需要扭转的政策失误。美国在冷战期间也犯过一些外交政策错误,但当局与批评者之间、行政部门与国会之间的拉扯,最终遏制了美国激进主义中最恶劣的过度行为,避免了遏制政策的用力过猛。

过去的半个世纪里,一度稳定的权力结构已经受到了侵蚀,美国公众对联邦政府、媒体和其它所有主要公共机构的怀疑与日俱增。美国人的这种质疑延伸到了外交政策机构,在这一点上,很难责怪他们。美国的外交政策精英们大多支持在阿富汗、伊拉克和利比亚使用武力,而这些干预行动无一能被称为成功。去年年底,《华盛顿邮报》发表的政府文件合集“阿富汗文件”显示,在过去的十多年里,政府官员和军事将领在阿富汗战争的进展情况上欺骗了公众。2008年的金融危机和阿拉伯之春让外交政策精英措手不及。显然,一些专家的合理怀疑是有道理的。
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2019年《华盛顿邮报》发布独家调查报告,曝光阿富汗战争2000页机密文件(图源:华邮报)
然而,过多的怀疑可能是有害的。质疑外交政策专业知识的价值,会破坏一个健康的大战略思想市场。正如记者克里斯托夫·海耶斯(Chris Hayes)在《精英的黄昏》(Twilight of the Elite)中警告的那样,“如果专家们作为一个整体名誉扫地,我们就会面临无穷无尽的江湖骗子。”此外,后来者在一定程度上是通过抨击已经存在的有关大战略的共识来推进他们的论点。他们正在拿过去失败外交政策的说事,辩称自己不可能做得更糟。正如特朗普在2016年一次竞选集会上对选民说的那样,“专家们很糟糕。他们说,‘唐纳德·特朗普需要一个外交政策顾问。’……难道会比我们现在的情况更糟吗?”

对专业知识尊重的丧失只是21世纪最大的政治故事的一个元素:右翼民粹主义民族主义作为主流政治的一部分在整个西方扩散。这不是昙花一现,它的兴起一部分源于经济混乱,另一部分(如果不是更多的话)源于文化反应的政治。而民粹主义让大战略变得毫无意义。

所有形式的民粹主义的核心都有一个简单的政治形象。这位民粹主义领导人声称,存在一个道德纯洁的民族,与腐败的精英阶层形成鲜明对比。他还声称,只有他知道人民的意愿。因此,民粹主义政治倾向于威权主义。这位民粹主义领导人扫除了可能存在腐败的精英和机构,削弱了所有阻碍他前进的力量。这位民粹主义领导人向人民宣示了他未经调解的立场,声称自己比任何政治程序都能更好地代表人民。批评者变成了敌人,宪法的约束变成了民主的障碍,多数人的暴政变成了美德,而不是罪恶。

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5月16日特朗普转推一位记者遭到亲特朗普者的谩骂和攻击的视频,称这些抗议者为“伟大的人民”(图源:推特)
民粹主义不适合大战略。首先,民粹主义加剧了内部分歧。蓄意的极化缩小了所谓遵从本心的人群范围,因此无论是领土概念还是法律实体概念的国家内部,不可能有统一。其次,民粹主义政客经常以正义的愤怒动员民众反对敌人。当激烈的言辞弥漫在空气中时,对当前危机的情绪化反应可能会压倒理性策略。战略变得不那么灵活了,因为领导人在冒犯和报复的气氛中很难采取和解策略。最后,民粹主义将权威集中在有魅力的领导人身上。它剥夺了制约变化无常的统治者、阻止极端的决策的官员和机构的权力。因此,民粹主义政权的政策是领导人的反映——无论是他符合他一贯的意识形态还是他的突发奇想。如果这位民粹主义领导人确实在追求某种类似于宏大战略的东西,那么这种战略不会比他的统治更长久。

我们来埋葬大战略

大战略已经死了。全球政治“非极化”的极端不确定,使大战略的作用更小,甚至更危险。尽管它有助于组织美国应对今天的全球挑战,但日益分裂的国内政治使其更难实施连贯一致的大战略。对专业知识的普遍不信任已经侵蚀了有关历史教训和未来战略的理性辩论。民粹主义已经破坏了用来防止战略剧烈摇摆的制度制衡。

然而,美国的战略思想家们仍处在为大战略感到悲怆的早期阶段。围绕战略选择展开的激烈辩论表明许多人仍不愿面对现实。针对特朗普政府缺乏战略思考的愤怒说明许多人仍被愤怒所困。我们内部对于该哀悼还是该庆祝大战略的终结也有不同意见,但我们一致认为,现在是时候进入悲怆的最后阶段了:坦然接受。

要在没有大战略的情况下继续前进,需要遵循两项原则:去中心化和渐进主义。高度不确定的情况需要既分散又相互协调的决策网络。企业界已经认识到,管理者必须克制住想控制每一个决策的诱惑,而且要探索如何通过塑造孕育选择的环境来引导创新。聪明的企业分散权力和责任,鼓励员工通过团队合作解决问题,并采取非正式的方式分配任务和责任。各国政府应当以同样的方式组织其外交政策机制。重视地区性知识、相信专家反馈意见是更好地处理问题点和紧急情况以及在危机转移之前化解危机的方法。

丹尼尔·德雷兹纳等:危险不是来自真枪实弹的热战,而是“冰战”
伊利诺伊州长普利茨克表示:我们从白宫得到的很多指导意见都没有帮助 (图源:CBS )
组织变革必须与文化变革齐头并进:要实现自下而上实验的优点。大战略押注于中心的精心谋划能产生最好的结果。它假定操作过于灵活的成本超过操作过于僵化的成本。但当变化迅速发生且不可预测时,大战略是不明智的。渐进主义是更安全的选择。这不要求你把所有鸡蛋放在一个篮子里。不可能依靠渐进主义一蹴而就取得胜利,但它确实避免了灾难性的损失,也使快速适应变化的环境成为可能。实际上,这将意味着把责任从华盛顿移交给战区指挥官、特使和问题专家。换句话说,这意味着相比以往把更多决策权集中在白宫的多届政府采取完全相反的方针。

有志向的国家安全顾问应该放弃争夺“第二个乔治·凯南”的名号。为不久的将来,为“遏制”政策打造一个有韧劲的继任者,既不重要也不可能。改善美国的外交政策,既重要又可能。考虑到美国最近的外交政策记录,这个目标看起来还不错。

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      2020/5/28 18:20:20

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      再次印证了美国正在走向死亡

      2020/5/28 20:04:15

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