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帖子主题:美国国家安全顾问约翰·博尔顿:联合国是维护美国核心利益的政策工具

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美国国家安全顾问约翰·博尔顿:联合国是维护美国核心利益的政策工具

本文为转发,供参考借鉴,不代表战略学人观点。

法意导言

美国国家安全顾问约翰·博尔顿:联合国是维护美国核心利益的政策工具

3月22日,特朗普宣布约翰·R·博尔顿(John R. Bolton)将出任总统国家安全顾问。博尔顿,耶鲁大学法学博士,2005年曾在小布什政府中出任美国驻联合国大使。由于其激进的鹰派立场,美国媒体对博尔顿出任国家安全顾问感到恐惧,但更多的人则指出他出色的协调能力,并寄望他能够在特朗普国家安全团队中发挥重要作用。鉴于博尔顿举足轻重的地位,法意近期将组织编译其本人的一些言论,希望能够对中国政府和公众加深对美国认识有所帮助。

本文是1996年博尔顿在保守主义的卡托研究所(Cato Institute)举办的会议中发表的文章,原题为《The Creation, Fall, Rise, and Fall of the United Nations》,1997年被收录于《大幻想:联合国和全球干预》出版,编译时有所删改。博尔顿在本文中将联合国的兴衰史与美国国内的总统更替结合在一起考察,把联合国的历史分为1945-1985和1985-1996两段。在本文中,博尔顿高度肯定了里根政府和布什政府的联合国政策,并批评了克林顿政府的联合国改革计划,他指出,美国没有任何义务支持联合国的各项计划,联合国只有在维护美国核心利益方面,才是有用的。在文章最后,从实现美国利益的工具这一起点出发,对于更好地发挥联合国的作用,博尔顿提出五项主张:

(1)新的联合国秘书长必须推进改革;

(2)坚持传统的联合国维和行动,但美国必须掌握领导权;

(3)安理会的成员数量和常任理事国的否决权不能改革;

(4)联合国应实行财政改革,会费由成员国自愿支付;

(5)面向现实,把联合国看作众多可供选择的工具之一。

联合国是维护美国核心利益的政策工具

作者:John R. Bolton

编译:唐亦文

美国的外交政策必须建立在认识到我们至关重要的国家利益、在全球范围内保护并促进这些利益的基础之上。有多种方式可以实现这一目标——如北约一样的正式联盟,如沙漠风暴一样的非正式联合,或者和我们在格林纳达、巴拿马所做的一样,独自行动。这些都是里根总统和布什总统在过去十二年里成功保卫美国生命与利益的方式。

与此相反,克林顿政府从一开始就选择倚重于联合国。克林顿政府轻视国家利益的传统定义,欢迎削弱美国影响力的以联合国为中心的外交政策,并忽视了拥护联合国轴心所导致的美国独立性和灵活性的损失。尽管最近这届政府对它的政策变得更加谨慎,克林顿基本的态度从未改变。我相信克林顿总统——不用再面对选民而无所拘束——将重回他以联合国为中心的外交政策道路上来。他在第二个任期内任命玛德琳·奥布莱特(Madeleine Albright)为美国驻联合国大使、国务卿,正是这种道路的表现。美国在过去的四年里已经因为克林顿的政策错误遭受了重大损害,还有可能在他的第二个任期内被严重削弱。

美国国家安全顾问约翰·博尔顿:联合国是维护美国核心利益的政策工具

联合国50周年浮华的庆祝过后一年,1996年的美国大选提供了一个反思联合国历史与前景的有利视角。联合国的这段历史可以分为两个时期:

(1)联合国1945年成立后的第一个四十年;

(2)最近的十一年,对应着半个里根-布什执政时期和目前的克林顿执政时期。

初心(Original Intent):

创造与第一次衰弱(1945-1985)

二战结束后,两股对立的势力都支持建立一个国际组织以避免国际冲突。《联合国宪章》序言优雅地述说了“免后世再遭今代人类两度身历惨不堪言之战祸”之必要。然而,现实主义的美国起草者们通过将联合国的功能限制在处理针对“国际和平及安全”的威胁内,谨慎地划定了联合国的权力范围,希望以此避免联合国插手国际社会事务。同时,美国坚持要求在安理会的一票否决权,以此作为加入联合国的前提(sine qua non),确保联合国其他成员不能凭借多数优势威胁到美国的国家利益。

苏联对于全球霸权的追逐,以及它挑起的冷战,很大程度上将联合国宪章理想主义的初心推向了僵局和晦涩。就在成立后的几年之内,联合国暴露出了它的无能与低效,美国及其他拥有相同信念的国家转而投向了其他更加现实的保卫国家根本利益的路径。核威慑和像北约一样的强大的政治军事同盟成为了保卫自由、防止“战祸”更优的工具。

1960-1970年代,反西方、反美的联合国大会多数国家常常激烈地贬低我们的价值观。在共产党的领导下,那些专制独裁政府通过联合国大会和其他机构的决议嘲讽民主政体,推进全面反民主议程。它们年复一年地在谴责美国外交政策的决议中攻击美国的世界领导力与政治。它们攻击我们的盟友,如在1975年大会决议中将犹太复国主义(Zionism)等同于种族主义,这是对以色列政权合法性的“血祭诽谤”(blood libel)。它们削弱经济自由和全球繁荣,拥护着苏联支持的政策,如国经济新秩序,一个强制将财富向第三世界再分配的社会主义空想。与此同时,联合国的官僚系统不断生长——没有计划、没有体系、没有目标,却被寄予永远存在的希望。

今天看起来不可思议的是,卡特政府对这些发展完全不为所动。卡特政府的外交团队(如今多数在克林顿政府中工作)认为,这些来自联合国大会的恶意只是第三世界“发泄一些情绪”(to let off a little steam)的方式。他们认为,毕竟这些国家也无足轻重。在卡特时代里,美国也仅是“人类议会”(The Parliament of Man)中的另一票投票权而已。

然而,敏感的美国人已经发现,1945年的理想已经被一个我们不再认可的机构所替代。他们反对任何对美国外交有重要意义的任务。参议院丹尼尔·帕特里克·莫尼翰(Daniel Patrick Moynihan),原美国驻联合国大使,正确地称联合国为一个对美国利益“危险的地方”。既然联合国背离了它的主要创始者,也难怪美国背离联合国。

崛起与第二次衰弱(1985-1996)

里根上台后,局势开始扭转。国会宣告:联合国的游戏时间已过,美国不会再逆来顺受地为被批评的特权买账。

80年代中期,里根批评联合国教科文组织自大而臃肿、完全无利于美国的正当利益、常常攻击对社会至关重要的自由价值,并决定退出联合国教科文组织。(这一退出是一项瞩目的成就,然而克林顿政府却寻求重返教科文组织。)

此外,在80年代中期,国会在多个年度拨款周期中拒绝全额支付美国对联合国系统其他部分的摊款(assessment),以抗议联合国内部盛行的浪费、欺诈和滥用、抗议联合国竟然发展成一个“人类议会”的把戏。

美国同时通过质疑古巴和其他第三世界领袖的人权纪录,揭穿了许多联合国成员国的虚伪面貌。里根任命阿曼多·瓦拉达热(Armando Valladares)为美国联合国人权委员会代表,在世界面前直接揭露了卡斯特罗政权的残忍行径。

突然间,美国成为了那个“发泄情绪”的一方,而这种情绪积累了多年。这样一来,里根政府维护了美国的利益,而不是简单地面对苏联和它的第三世界拥趸持续的批评为自己辩护。我们反对卡特的幕僚,那些摆出理想主义姿态的愤世嫉俗者只会说联合国不可能被改变、尝试改变它只会徒劳无功。实际上,我们说了“改变,不然走着瞧!(Change, or else!)”里根总统懂得,在联合国中为美国利益挺身而出并没有错。

美国的外交政策需要新的自信。实际上,里根的政策为建设性地利用安理会的宝贵机会打下了基础,尤其是在他的第二个任期内,苏联的政策开始浮现“新思维”:

? 80年代末,联合国参与协调、监督伊朗和伊拉克的停战,帮助保护世界石油供给、免于波斯湾的祸乱。

? 在美国领导下,安理会监督了非洲最后一块殖民地纳米比亚举行自由、公平的选举,走出种族隔离、走向独立。

? 联合国在冷战末尾主要的冲突事件中派出了监察员,如苏联军队撤出阿富汗、古巴军队撤出安哥拉。

因此,联合国传统的维和行动通过安理会促进了美国的利益,联合国成为了美国政策的工具,而不是政策制定者本身。在海湾危机中,美国在安理会授权下组织国际军事联盟阻止伊拉克对科威特的入侵、实施了史无前例的人道主义救援行动、要求伊拉克支付了赔偿金,找到并销毁了伊拉克的大规模杀伤性武器。联合国在它的历史上第一次也是仅有的一次做到了宪章制定者所期待的那样。(苏联在1950年朝鲜危机早期阶段抵制安理会是安理会得以发挥作用的主要原因;然而不幸的是,当苏联恢复完整的参与,僵局继续了。)

在联合国大会那里,里根和布什政府同样占据了主动权。联合国大会撤销了充满恶意的“犹太复国主义是种族主义”的决议、通过了制裁利比亚恐怖主义政权……

经验是明显的。只要牵涉到至关重要的美国利益,联合国可以成为实现美国外交政策有利的工具。在美国的领导下,联合国可以发挥作用。

不幸的是,许多人误读或忽视了这一经验,尤其是时任州长的比尔·克林顿。他忽视了联合国1985年后的“成功”有赖于美国强硬的领导。他忽视了联合国只是美国政策的工具而不是政策本身。他忽视了迈出联合国体制改革第一步所需付出的巨大努力。

更糟糕的是,克林顿上任后相信美国的外交政策可以通过联合国的系统运转。实际上,克林顿和他的幕僚希望美国的外交政策从属于联合国。

经历了放弃巴拿马运河、苏联入侵阿富汗、伊朗人质事件等失败后,卡特的外交政策团队在十二年后还是没有吸取教训,他们又回到了这一位置,在幼稚且无经验的比尔·克林顿的领导之下,提出了“肯定性多边主义”(assertive multilateralism)的外交政策。这一政策象征着对美国世纪下全球性角色的背离,与对艰难选择的逃避。

他失去了美国对世界领导权的兴趣。他忘记了联合国是促进美国外交利益的工具,而不是参与国际社会事务处理、象牙塔式的争吵的场所。他的政策是让美国通过联合国卷入琐碎的争端中去,而无视其中的风险与代价。克林顿政策的代价是灾难性的。

首先是发生在索马里的悲剧、死亡与耻辱。克林顿把布什总统发起的、美国领导的一场人道主义救援行动转化为肯定性多边主义的试验,放弃了美国的领导,将自己的军队置于危险之中。克林顿把索马里当作参与“国家建设”(nation building)的试验场,然而事实证明这是一项克林顿无法理解或实施的模糊而昂贵的政策。1993年8月3日,18名美军士兵在摩加迪沙牺牲,索马里最终成为美国无法脱身的泥沼。

接下来是发生在前南斯拉夫的疏忽、寡断与虚伪。为逃避作出艰难选择,克林顿将对于波斯尼亚的责任推卸给了联合国和联合国保护部队(UN Protection Force)。他没有提出任何实质的计划或方案,而是袖手旁观联合国保护部队和北约在指挥关系、政治责任等问题上混乱不清,肯定性多边主义看起来越来越像是一场大混乱,而美国的地面部队因为上层的犹豫不得不置身危险之中。

与此同时,联合国潜在的管理问题导致了联合国体制的浪费和瘫痪。联合国无法控制内部的浪费、欺诈和滥用,唯一能限制联合国支出的,就是美国国会愤怒于联合国推进真正的管理制度改革的迟缓,因而拒不支付费用。

但相比浪费美国纳税者的钱,克林顿政府过去四年来就联合国改革一事对美国公众的欺骗更加严重。克林顿团队在国会委员会前、公共演讲中、私人对话里反复强调联合国秘书长布特罗斯-加利(Boutros-Ghali)致力于重大的行政管理改革,他说:“一切都好,支付美国的摊款,我们的问题就能解决。布特罗斯-加利正推进改革,国会需要支持他和他削减支出的努力。”而布特罗斯-加利也支持克林顿的肯定性多边主义的政策,两人似乎琴瑟和谐。

令人惊讶的是,克林顿政府之后宣告布特罗斯-加利被踢出了合作关系,把他视作总统连任的不必要的障碍。二人的反目与争吵既羞辱了处于中东和谈核心的埃及政府(布特罗斯-加利曾任埃及埃及外交事务国务部长、副总理),也令美国蒙羞。尽管克林顿最终获得了连任,但担忧不兑现威胁的国内政治后果,他还是最终否决了布特罗斯-加利在联合国的连任。

但克林顿在三年半中对国会及公众作出联合国改革很好的保证后又背后捅刀的行为说明了什么呢?联合国改革只不过是一个变换政策如更衣的总统摆出的另一种姿态、做出的一种外交政策的障眼法而已。

克林顿失败的联合国政策的后果,就是美国利益在这一机构里的退缩,以及这一机构本身陷入事实上的瘫痪状态。

走出低谷

所以,我们现在应该做什么?有些美国人想直接退出联合国,认为联合国不可能被治理好了。我理解这种观点的沮丧与失望,然而我不能同意。想法,我们应该告诉国际社会:“让我们最后努力一次让联合国重回正轨。不要犯错,我们的耐心是有限的。”我们应该强调以下事项。

01.新的联合国秘书长必须推进改革

克林顿否决了布特罗斯-加利的连任,并支持了加纳的科菲·安南(Kofi Annan)的最终上任,然而,政府对于整个布特罗斯-加利事件的错误处理使得找到一个与我们观点一致的联合国秘书长更加困难。

美国政府如此急迫地想要安抚那些认为非洲应该拥有下一个秘书长席位的人,以致于它默许保证选出一个非洲人。当然安南是一个不错的人选,他的整个职业生涯都在联合国体制之内,对于这个“体制”有着很好的了解,是推进改革最合适的人选。1997年1月1日以后,世界就可以开始评判他的表现和决心了。

但我们不能对联合国秘书长投入过多的期待。《联合国宪章》将秘书长定位为“行政首长”。他并不是世界的总统,不是永远的外交官,不是世界的好好先生。最重要的,他不是世界联邦军队的总司令。他就是行政首长,一点不会少,也一点也不会多。

02.坚持传统的联合国维和行动

传统的联合国维和行动,以及联合国机构在国际人道主义救援行动中的其他活动,都有作用,并应该维持下去。

然而,应该扔进历史的垃圾堆的,是不切实际的克林顿提出的 “强制和平”(peace enforcement)、“国家建设”和“扩展”(enlargement)概念。这些脱离实际的概念导致美国的人力物力被投入到无关美国核心利益的联合国行动中去。

最重要的是,美国军队几乎永远不能被置于联合国的指挥之下。美国人面临着独一无二的被极端主义者或疯子针对的危险,即使在传统的维和行动中,除了与美国利益密切相关的行动,美国人不应该加入维和部队。实际上,我们应该恢复安理会常任理事国不参与联合国维和行动的惯例。

我们还应该撤销克林顿政府与联合国秘书处分享敏感情报的政策。这项昏庸的政策会带来泄露敏感情报来源的风险,降低我们独立于联合国迅速行动的能力。同理,不能在联合国中创立任何情报收集部门。

最后,即使在传统的维和行动在,联合国指挥下的部队应该由安理会而非秘书长控制。这是宪章制定者的本意,也是我们应该要求的东西。联合国的行政首长应该处理好行政事务,不要插手军事活动。

03.不要“改革”安理会

另一个克林顿政府空想,就是用某种国际配额制度改革安理会。他们想要扩大安理会,增加地理平衡的、或者基于轮转的常任理事国成员,增加非常任理事国。当然,下一步就会是去除否决权,而这正是美国在联合国内最大的保障。

底线在于,不要动否决权,不要动安理会的成员资格。里根和布什总统做出了巨大努力来调整安理会。如今依据当代国际政治的理论模型重塑安理会的欲望,不能脱离我们当下使安理会有效运作的能力。

04.管理和财政改革仍然重要

我们知道应该如何去减少不必要的庞大官僚系统,重叠的机构管辖权,无尽且重复的国际论坛、会议和出版物,以及采购活动中的腐败和偏私。如果我们能恢复处理联合国管理和预算问题的一套统一的办法,我们就有一套判断我们的战略及进步的全面框架,避免克林顿政府、国会二元基础上的种种牵扯。

更重要且长远的是,我们需要实现联合国机构财政支持方式的重大改革。国会规定,美国在维和行动中承担的费用份额不得超过美国在大部分联合国专门机构中承担的摊款比额,即整体预算的25%,这给我们指明了一个正确的方向。

我们应该更进一步,直接消除摊款制度,转向一个完全由会员国自愿缴纳会费支持的联合国制度。这样的自愿缴纳会费制度能够让每个政府自主判断是否从联合国及其组成机构那里获得了与缴纳的会费成正比的效用。

05.面向现实

最重要的是,我们必须以现实的眼光看待联合国。它可以成为美国外交政策有用的工具。联合国必须在我们决定的时间和场合,被用来推进美国的国家利益,而不是拿来验证学术理论或抽象的模型。但联合国不仅是一个工具或神话。它是我们的选项之一,当然它也不总是最重要的那个选项。

结论

在我们看来,联合国在短短51年里经历了兴衰沉浮,尤其是最近11年的剧烈起落。设想中的联合国是一个令人钦佩的理念;它常常能服务于我们的目标;为了将来的用途,它值得被保留下来。但联合国不值得美国牺牲它的军队、行动自由或国家利益。未来真正的问题,在于我们能否理顺各种事项的轻重缓急(keep our priorities straight)。

文章来源:

John R. Bolton: The Creation, Fall, Rise, and Fall of the United Nations,in Ted Galen Carpenter eds, Delusions of Grandeur: The United Nations and Global Intervention, Cato Institute, 1997.

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