为什么说美军在南海宣誓“航行自由”没什么大不了

张锋

2015-10-15 13:52 来自 外交学人

美国宣布其军舰和军机将进入中国正在扩建中的南沙岛礁12海里以内,以宣示所谓的“航行自由”。这已经演变为美国的官方政策,问题只在于何时以及以何种方式执行。

其实,今年5月,美国国防部打响对中国南海岛礁扩建的国际舆论战,那时就有了在南海宣示“航行自由”的计划,只不过奥巴马政府因为顾忌到美中关系的稳定,而压制了军方的冲动。时至今日,军方的观点渐成主流,美国政府现在的共识是,如果不进行针对扩建中岛礁的“航行自由”宣示,就无异于发出美国默认中国南海主权声索的“错误信号”。

中国如何应对美国这种南海“航行自由”宣示?回答这个问题,首先需要清楚美国所谓的“航行自由”行动到底是个什么东西?它在多大程度上是针对中国而来,又在多大程度上是美国整体军事战略的体现?

其实,“航行自由”行动是美国军事战略的一个组成部分,美军已经在世界各地进行了几十年。只要美国认为某个国家或地区作出了“过分”的海洋权益声索,它就要对这个国家进行“航行自由”宣示,而这一宣示的“受害国”既包括与美国关系不佳的国家或地区,也包括美国的盟友。

例如,根据美国国防部信息,2013-2014年度,美国针对以下国家和地区进行了“航行自由”宣示:阿根廷,巴西,中国,厄瓜多尔,印度,印尼,伊朗,利比亚,马来西亚,马尔代夫,尼加拉瓜,阿曼,秘鲁,菲律宾,韩国,斯里兰卡,中国台湾,委内瑞拉,越南。其中,菲律宾和韩国是美国在亚太地区的军事盟友。可见,“航行自由”是美国军事霸权战略的体现,是其挥之不去的“霸权习惯”。

就美军这次的南海“航行自由”宣示,中国军方在与美国军方沟通时,应该要求美方提供关于这次行动的实质和范围的明确信息。这里涉及两个关键问题。首先,这次行动是属于美军常态的“航行自由”范畴,还是专门羞辱中国的“炮舰外交”?性质不同,中国的应对也不同。

其次,这次行动只是针对中国的岛礁扩建,还是针对所有南海声索国的岛礁扩建?美军打着国际法(具体说是《联合国海洋法公约》)的旗号而来,但如果针对的只是中国,而绕过比中国更早进行岛礁扩建的越南、菲律宾和马来西亚,那它就明显丧失了在南海争端上的中立立场,与其“维持中立”的官方立场不符。中国可在这一点上加大宣传力度,暴露美国的“道义赤字”。

我认为,美国最有可能以常规“航行自由”宣示的方式进行这次行动。若以“炮舰外交”羞辱中国,如在中国岛礁12海里以内演示武器装备,甚至做出某种海上军事行动演习,只会导致中国军队的强力反应,到时两军海上事故甚至局部冲突都有可能,这不符合美国的利益。南海不是美国外交的优先利益,也不是美国全球战略的重点。在中东危机愈演愈烈的情况下,在亚太军事挑衅中国只会无谓消耗美国本就捉襟见肘的战略资源。

美国“航行自由”行动的主要目的是宣示它所推崇的包括国际法在内的相关国际规范和规则,并迫使其他国家遵循这些规范和规则。这当然是霸权战略的一种体现,但如果其他国家铁定了心不为所动,美国也无可奈何。时至今日,美国仍需对包括其盟友在内的许多国家宣示“航行自由”,就说明了这一点。更何况,针对中国南海岛礁的这种“航行自由”宣示,并不能影响中国对南沙群岛的主权。

美军常规“航行自由”行动的国际法基础是《联合国海洋法公约》中的“无害通过”原则,即船舶(包括军舰)通过沿海国家12海里领海不能威胁到这些国家的和平、良好秩序与安全。如果美军行动真正遵守“无害通过”原则,这对中国的岛礁主权没有任何影响。中国军舰只需要对美军进行监视与警戒,看看他们的行动是否符合“无害通过”原则,两军可以在这一原则的国际法框架下专业地处理此类事件。如果军方觉得不够解气,也可以给美军以某种形式的警告。只要两军保持沟通,防控事故,局势就不至于失控。只有在美军用“炮舰外交”公开挑衅中国的情况下——而这类挑衅是违反“无害通过”原则的——我们才需用驱逐、冲撞、阻遏等强力手段与美军对抗,但这种可能性比较小。

美军“航行自由”的另一个原因是想迫使中国澄清南海主权声索的具体内容。其实,在美军宣扬要进行在中国岛礁12海里以内的“航行自由”之前,中国政府并未明确这些扩建的岛礁是否拥有12海里领海和200海里专属经济区。10月9日外交部发言人华春莹说:“中方一向尊重和维护各国依据国际法在南海和世界各地享有航行和飞越自由,但绝不允许任何国家以‘维护航行和飞越自由’为名侵犯中国在南沙群岛的领海和领空。”这最近一次的表态明确了中国在南海的领海和领空概念,但仍未说明这些领海和领空的范围以及它们与扩建中岛礁的关系。

中国政府在具体的南海主权声索上似乎在刻意采取某种“战略模糊”。如果这种“战略模糊”要维持下去,低调处理美军“航行自由”行动对中国是有利的。中国可以实际应用“无害通过”原则,但不必伸张。如果中美双方形成应用“无害通过”原则的某种默契,美军的“航行自由”行动对中国的岛礁建设和主权声索都无法造成实质性影响,同时双方又可以避免军事意外事件的发生。

用“无害通过”原则处理美军“航行自由”宣示,我们是否吃亏了呢?的确,1992年的《中华人民共和国领海及毗连区法》要求外国军用船舶进入中国领海须经中国政府批准。应用到南海,这一法律要求美军的“无害通过”须得到中国批准而不能随意进入中国认定的领海。

但首先,中国并未明确南海领海的地理坐标与范围。更重要的是,1992年的国际形势与2015年相比已经有了巨大的变化,其中最大的变化当然是中国实力的快速增长。而且,中国具体的军事政策似乎正在向国际通行的“无害通过”原则靠拢,即“无害通过”无需相关国家的批准。9月初,中国海军舰队“无害通过”了美国阿留申群岛12海里以内的区域,美国认为这是专业行为,并无任何抗议。此外,中国舰只也在美国关岛和夏威夷的专属经济区进行过情报收集活动,这是对美军长期以来在中国专属经济区进行情报侦察的以牙还牙之举。

反对无条件的“无害通过”、反对在专属经济区进行军情活动是中国的传统立场,但这一立场正在发生转变。这种转变是正常甚至必需的。作为实力迅速增长的大国,中国对美国军事侦察的看法正在发生微妙的变化,中国军方变得更加自信,也有胆气进入到美国海域还以颜色。因此,对于应用国际通行的“无害通过”原则处理南海事宜,我们也不必觉得吃亏。

实际上,使用对中国有利的国际规则处理海洋事务是中国成为海洋大国的必要一步。我们之前一直担心所谓的“无害通过”只不过是美军收集军事情报的借口,与国际法没有太大关系。其实,《联合国海洋法公约》并不要求符合《公约》规定的“无害通过”得到相关国家的事先批准。美国军舰当然会在“无害通过”的同时做一些军情探测。但在中国军力大幅提高、中国外交更加自信的情况下,中国决策者应该考虑的不是军情探测这种技术性问题,而是中国如何成为海洋大国的战略问题。

一个自信的海洋大国在这一问题上应该确立的原则是“来而不往非礼也”:你来我的领海与专属经济区,我也去你的领海与专属经济区;你来我的海域宣示“航行自由”,我也去你的海域宣示“航行自由”。有来有往,大家各干各的,只要确立行为准则与意外事件防控机制,即便有摩擦,也不至于酿成大的冲突甚至战争。实际上,冷战期间,美国与苏联海军各在对方海域进行多种非对抗性的军事活动,双方心知肚明,并不因此而导致两军冲突。中美两军关系也已经到了这种“你来我往”的阶段。一定程度的紧张甚至摩擦不可避免,但只要能防止战略误判、冲突甚至战争,这也不见得是件坏事。

中国领导人理解中美关系这种“和平竞争”或“竞争性共存”的“新常态”,倒是民间舆论出现了“极端民族主义”的势头,似乎不给“越界”的美军当头一击就不能显示中国的霸气。在中美关系竞争与合作共存的新常态下,极端民族主义的强硬姿态只会缩小战略决策的空间,无谓加大中美冲突的压力。如果美军只是在南海岛礁进行常态“航行自由”宣示,这并不是一件大不了的事,对中国的南海利益没有实质性影响,中国政府应有足够的定力冷静应对。

作者系澳大利亚国立大学国际关系学系研究员、广东国际战略研究院云山讲座教授

“天下会”专栏,聚焦中国,关注天下,深度分析中国复兴的国际大势。

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