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南沙群岛法律地位辨析

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■张颖

核心阅读

海洋中的群岛、岛屿、礁石和低潮高地等自然地形,因其大小,位置、自然地理和地质条件,与陆地或其他岛屿的距离远近等因素不同,具有不同法律地位,在确定内水、领海、专属经济区和大陆架等国家管辖海域范围上产生不同的法律效力。

受自然地形复杂、法律规定模糊、相邻国家主张冲突等因素影响,南沙群岛法律地位之争成为南海法律斗争的焦点之一。南沙群岛是否构成《联合国海洋法公约》下的“群岛”,有必要从条约解释、地理事实和历史实践等角度进行分析,并探讨作为自然地形集合的群岛拥有何种特殊的权利。

笔者从群岛概念的适用和构成标准、南沙群岛符合“群岛”定义、南沙群岛作为整体享有的权利等方面,进行了详细阐述。

群岛概念的适用和构成标准

根据《联合国海洋法公约》(以下简称公约)规定,“群岛”是指一群岛屿,包括若干岛屿的若干部分、相连的水域或其他自然地形,彼此密切相关,以致这种岛屿、水域和其他自然地形在本质上构成一个地理、经济和政治的实体,或在历史上已被视为这种实体。此概念没有说明群岛的构成条件和适用范围,对其能否用于大陆国家存在很大争议。

国际社会在第三次联合国海洋法会议上对群岛制度进行了详细讨论,1975年形成的“单一协商案文”中曾对群岛问题作出规定:“有关群岛国的规定无损于构成一个大陆国家领土一部分的远洋群岛的地位。”由于担心群岛制度对航行自由产生负面影响,这一案文遭到海洋大国的反对。最终《公约》仅为群岛国规定了专门制度,对于大陆国家的远洋群岛能否适用群岛制度采取了回避态度。尽管《公约》回避了这一问题,并不能得出“群岛”概念不适用于大陆国家的结论。

《公约》规定,“群岛国”一章仅适用于群岛国家,但若因此认为“群岛”的概念应当被群岛国独享,大陆国家不能拥有群岛这种地形,显然与现实情况不符。许多大陆国家也拥有远离陆地领土的海上自然地形的集合,与群岛国的群岛并没有地理构成条件上的差异,只要这些自然地形的集合符合《公约》定义,也应当被认定为群岛。群岛作为一个法律概念应当具有普适性,既然适用于群岛国的群岛,也完全应该适用于大陆国家的群岛。

群岛是以岛屿为基础构成而延展出的另一地形概念。从条约解释的角度来看,判断一组自然地形是否符合群岛的定义,需要从地理、历史、政治和经济等因素进行衡量:存在由若干岛屿的若干部分组成的一群岛屿;岛屿紧密相连或临近;本质上构成一个地理、经济和政治的实体;历史上已被视为一个整体。

从国际司法和仲裁实践来看,政治和经济因素很少作为考量群岛构成的标准。国际上普遍认为,群岛的岛屿在地理上可以视为一个整体,或者历史上已有该种认定,符合地理标准或历史标准二者之一,就可以视为满足群岛的构成要件,且历史标准更占优势。在历史证据明确的情况下,距离标准将处于次要地位。国际实践中,厄瓜多尔的加拉帕戈斯群岛,其外围的两个岛屿Darwin和Wolf符合历史标准,因此被认定属于加拉帕戈斯群岛。如果没有相反的证据,一旦发现一国总体上对一个实体或自然整体某一部分实施了主权行为,那么可以延伸到整个实体。

南沙群岛符合“群岛”定义

南沙群岛是中国南海诸岛中岛礁滩沙最多、分布最广的一个群岛,已发现命名的岛礁滩沙将近200个,露出海面的岛屿11个,沙洲6个,岛礁陆地总面积约2平方千米。

南海岛礁自然地理情况表明,南沙群岛属于远离国家陆地领土的一组岛礁。南沙群岛在历史上已被视为一个地理、经济和政治的实体。早在宋元时代,我国就用“千里长沙”、“万里石塘”在地图上标绘南沙群岛。明清两代大量的官方地图,如1724年《清直省分图》之《天下总舆图》、1767年的《大清万年一统天下全图》等均延续这一做法,将南沙群岛内的岛礁作为一个整体进行标注。1935年、1947年、1983年中国政府对南海诸岛的三次命名,更是清楚列明了南沙群岛作为整体所包括的岛礁名称。此外,南沙群岛作为具有整体性的一组群岛而被命名并标绘在众多的国外地图上,如1952年由日本外务大臣签字推荐的《标准世界地图集》之《东南亚图》清楚地标绘出南沙群岛,并注明属于中国;1961年苏联部长会议直属测绘总局出版的《世界地图集》中亚洲图,用中文拼写出南沙群岛,并注明属中国;1972年越南总理府测量和绘图局印制的《世界地图集》,使用中文标识(而非越南文)确认南沙群岛为中国领土的一部分。由此可见,我国南沙群岛符合《公约》中“群岛”的定义。

南沙群岛作为整体享有的权利

《公约》并没有明确“群岛”的法律地位,规定群岛享有何种具体的权利。从条文中推断,群岛的突出特点是具有整体性,群岛的组成部分不仅包括群岛中的岛屿,还包括其他自然地形、组成群岛的水域。虽然《公约》没有给出自然地形的定义,但根据条约上下文理解,岛屿、岩礁、低潮高地等都应属于自然地形的范畴。也就是说,如果一组自然地形的集合被认定为群岛,那么其中的水域、暗沙、暗滩都应当成为群岛的一部分。

从国家实践来看,许多国家对这种观点也是认同的。1973年菲律宾宪法第一条,将菲律宾的领海、领空、底土、岛屿礁层及其他海底区域均作为菲律宾群岛的组成部分。2007年多米尼加共和国颁布第66/7法令宣称其群岛的法律地位,将水下许多浅滩和干礁也作为群岛的组成部分。多米尼加认为,这些地形事实上为群岛在水下的自然延伸,足以构成群岛的地理上的统一体。

因此应将南沙群岛作为不可分割的统一体来看待,包括曾母暗沙等暗礁、暗沙在内的水下自然地形都是南沙群岛的一部分。在判断这些自然地形的主权归属问题时,应当考虑其作为南沙群岛组成部分的特殊性,而不是作为单纯的水下暗沙看待。在帕尔马斯岛的判决意见中,法官也认为,关于一组群岛,在某些情况下在法律上被视为一个整体,那么主要部分的命运可以涉及其余是可能的。

海洋中的岩礁和岛屿分别享有划定领海、毗连区、专属经济区和大陆架的权利。作为多个岛屿、其他自然地形构成的群岛,应与岛屿一样,具有划定专属经济区和大陆架等管辖海域的权利。在确定南沙群岛的管辖海域时,也应当考虑群岛的整体特性。一组远离大陆领土的群岛的管辖海域,应当大于群岛中单个岛礁分别划定的管辖海域范围。

南沙群岛的直线基线划定

划定南沙群岛的专属经济区和大陆架范围,需要以南沙岛礁领海基线开始测算。对于大陆国家的远洋群岛如何划定领海基线,《公约》中并没有明确的规定。从《公约》起草过程来看,国际社会对大陆国家远洋群岛适用群岛制度存在很大争议。《公约》的回避态度表明,大陆国家远洋群岛划定群岛基线并没有条约法上的依据。对于远洋群岛应划定何种领海基线的问题,实践中大陆国家多采用直线基线方式予以解决。

《公约》对于直线基线的规定比较宽泛,几种主要的适用情形包括:一是在海岸线极其曲折的地方,紧邻海岸有一系列岛屿;二是低潮高地上筑有永久高于海平面的灯塔或类似设施,或以这种高地作为划定基线的起讫点已获得国际一般承认,则这些低潮高地也可以作为划定直线领海基线的起讫点;三是若低潮高地与最近陆地或岛屿的距离不超过领海宽度,该高地的低潮线可以作为测算领海宽度的基线。

实践中,拥有远洋群岛的大陆国家通过国内立法以直线基线或混合基线方式为远洋群岛划定领海基线。如丹麦1975年在法罗群岛采用直线基线,厄瓜多尔1971年在加拉帕戈斯群岛采用直线基线,印度在2009年政府公报中规定安达曼群岛和尼科巴群岛适用直线基线。从其他国家的反应来看,有的国家也间接承认了这种做法。譬如挪威与丹麦签订的海洋划界条约,挪威在条约中事实上承认丹麦在法罗群岛设立的直线领海基线。挪威与俄罗斯签订的《俄罗斯联邦与挪威王国就巴伦支海和北极地区划界及合作条约》中,俄罗斯就此承认挪威在斯瓦尔巴群岛直线基线的法律效力。

在直线基线的使用上,各国作法存在一定差异。比如,挪威将斯瓦尔巴群岛分成4个区域,分别以直线基线构成领海基线。而丹麦则是将法罗群岛视为一体,从外围以封闭的直线基线把所有岛礁包围起来,宣布基线内的水域是内水。

我国的南沙群岛属于远离大陆的远洋群岛,我国已经以法律的形式明确规定直线基线为划定领海基线的方式,并于1996年以直线基线方式公布了西沙群岛的领海基线,因此有充足依据以直线基线方式为南沙群岛划定领海基线。我国在划定南沙群岛的领海基线时,也可以考虑“一体式”和“分块式”不同的划定模式,以符合《公约》直线基线规定的方式划定。

在选定南沙群岛基点时,应当充分利用《公约》对于不同自然地形的规定,可以选定距离岛屿12海里以内的岩礁、低潮高地作为基点,或在符合“低潮高地”规定的海洋地形上建筑永久高于海平面的灯塔或类似设施,使其获得基点的地位。因此明确南沙群岛中各种自然地形的法律属性,有助于分区块划定南沙群岛的领海基线,并作为主张专属经济区和大陆架等管辖海域的基础,也将成为未来南海划界的基础。(作者单位:国家海洋局海洋发展战略研究所)

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