美国在南海的“三喜”与“三忧”

美国在南海的"三喜"与"三忧" 2015-07-15 中国南海研究院网站

资料图:美军航母编队

原标题:美国在南海的“三喜”与“三忧”

自上世纪90年代以来,美国的南海政策经历数度调整。其大致脉络是“保持中立”、“有限介入”、“积极介入”。而其背景,一方面,是伴随着中国综合国力不断增强和海上力量的相对发展、中国南海政策日益清晰和由其主导的南海秩序开始形成、美亚太再平衡战略不断推进的同时对中国的防范和牵制力度逐步加大;另一方面,是美国的南海“保持中立”政策名存实亡、并在南海争端中越陷越深,而中美两国在南海的较量似乎也到了前所未有的剑拔弩张的程度。回顾近年来美国南海政策的调整与演变,其得与失大致可以用三“喜”三“忧”来形容和概括。

一“喜”是支持菲律宾向联合国海洋法庭提交仲裁案,让中国直接面对国际多边机制的挑战和压力。2013年1月,在美国的公开支持下,菲律宾违背中国的意愿和自己在双边和多边协定中做出的通过友好协商和谈判解决南海争议的承诺,向联合国海洋法庭单方面提起针对中国的强制仲裁程序。中国对此做出了“不接受、不参与”的决策和反应,主要因为中国认为仲裁庭对此案没有管辖权,此案对仲裁庭来讲具有不可受理性。显然,无论最终裁决结果如何中国都不会执行裁决。最终人们会也清楚地看到:至今尚未批准加入《联合国海洋法公约》、同时也曾经拒绝执行国际法院判决的美国一手导演的这场法律闹剧其实是一个政治阴谋。

二“喜”是力挺菲律宾“坚守”仁爱礁,为菲律宾试图长期控制仁爱礁提供道义和实际支持。因为维持中菲南海岛礁主权之争不仅符合美国的利益,也有利于美国亚太再平衡战略在南海周边地区的推进和加快南海方向针对中国的军事部署。仁爱礁是中国南沙群岛的一部分,1999年5月被菲非法占领,2013年5月,曾经声称要撤走非法坐滩、破烂不堪的坦克登陆舰的菲律宾一反常态试图在仁爱礁上建永久性设施,被中国发现并制止。与此同时,美国在一方面向菲律宾提供军费和装备援助,另一方面通过签署《加强防务合作协定》实现重返菲律宾军事基地的目标。有了美国的支持和保护,菲律宾也就有了继续“赖”在仁爱礁的底气和耐力,因而成了南海中赶不走搬不动的“钉子户”,确实让中国有些进退两难。

三“喜”是借中建南“981”钻井平台事件,一方面支持越南在西沙问题上和中国无理取闹、挑起新的争端,另一方面实现解除对越南的非杀伤性武器的禁售。越南与中国在南海上的纠纷,正好为美国利用南海问题遏制中国提供了契机,为美国在中越之间插进一把刀创造了条件。美国把越南视为“亚太再平衡战略的矛尖”也就顺理成章了。

美国在南海问题上除了收获三“喜”之外,还有始料未及、如今令其困惑的三“忧”,这就是:

一“忧”中国将主导南海海上规则的制定。从上世纪90年代起,中国和东盟就启动南海行为准则的磋商达成共识。2002年,中国和东盟签署《南海行为宣言》(DOC);2011年,中国与东盟达成《落实指针》;2013年的中国东盟高官会议就加快《南海行为准则》的磋商达成新的共识;2014年,中国又提出了“南海争端由当事方通过协商谈判的方式解决,南海的和平稳定由中国和东盟共同维护”的“双轨思路”。另一方面,中国就“行为准则”的磋商又明确提出“合理预期、协商一致、排除干扰、循序渐进”和“危机管控机制”而非“争端解决机制”,以及行为准则磋商仅限于中国和东盟之间、反对第三方介入等中方的合理诉求和目标愿景。由此可见,未来南海海上规则制定主导权似乎牢牢地控制在中国人手中了。

二“忧”中国控制南海海权。伴随着全球范围内以海洋为中心的地缘政治博弈日趋激烈、美国亚太再平衡战略的持续推进,以及沿海国开发海洋资源由近海向远海推进,南海争议已经由原来的争端国之间的岛礁主权和海洋管辖权争议演变成了争端国和利益攸关方围绕地缘政治竞争、自然资源开发和航道管控等领域的激烈博弈。而中美两国在南海的较量已经初期的航行自由关切推进到国际法领域的争端解决机制、南海航行和飞越制度,以及南海断续线的法律地位等领域的交锋和斗争。如果将中美当前在南海的冲突和博弈放在海权理论的框架下来分析,那就比较容易得出这样的结论:中美南海海权之争,即对当前和未来南海商业通道控制权的争夺。美国似乎已经看明白了,一旦岛礁及其设施建成到位之后,穿越南海的航线可能就在中国的实际控制之下了。

三“忧”中国宣布南海防空识别区。自从2013年11月中国宣布东海防空识别区以后,美国及整个国际社会要么担忧要么预言中国将很快宣布设立南海防空识别区。为了回应国际社会的关切,中国官方多次明确表示,目前没有宣布南海防空识别区的必要,虽然宣布南海防空识别区是中国主权范围内的事,将来是否宣布则取决于中国对未来南海安全形势的评估。目前中国在南沙地区进行的岛礁建设再次触动了美国的这根敏感神经。从某种意义上讲,美国真正担心的并非中国填岛的速度和规模,而是揣摩中国填岛背后的战略意图可能是为未来宣布南海防空识别区做必要的准备。中国现在或在可以预见的未来宣布南海防空识别区,对美国来说是不可接受的,因为一旦如此,美国极力主张的、以抵近侦察为主要内容的航行自由将不复存在,美国试图主导南海秩序和控制南海通道也就更无从谈起了。

南海是中国国家安全的天然屏障、重要的海上战略通道和实现海洋强国战略的必争、必保之海;而由于地缘政治和地缘战略因素,对美国来说,控制南海、扼守南海和维持在南海的军事存在,是维持其战后形成的以双边联盟为基础的亚太主导权不可分割的组成部分,因此从这个意义上来说,中美两国在南海的较量和争夺是结构性的、战略性的和不可调和的。

今天的南海,中美两个大国突然成了主角。美国强势介入,中国强势维权,南海海域再次成为地缘政治的角力场。人们已经发现,由于美国亚太再平衡战略的实施和南海政策的调整,南海问题已不再仅仅是中国和其他几个争端国之间的岛礁主权和海域管辖权之争,而是以中美南海矛盾为主、中国和其他声索方的矛盾为辅的,既涉及地缘政治利益、海权和航行制度,又涉及岛礁主权、海洋权益和资源开发的复杂争议。与此同时,南海问题也将成为今后中美双边关系中的一个无法回避的重要问题。因此,管控中美南海分歧、防止中美南海冲突而损害两国关系,是中美高层决策者当前面临的一个现实而紧迫的课题。

管控和防止中美两国在南海的冲突不仅事关南海地区的和平稳定,而且关系到中美两国关系的健康发展,以及整个亚太地区的长治久安。从美国方面来讲,就是应该理解和照顾中国在南海的关切和利益,切实履行自己在南海问题上“保持中立”的承诺,对在南海针对中国的抵近侦察保持克制,以实际行动证明美国无意利用南海问题牵制中国。从中国方面来讲,就是应尊重美国依据国际法在南海享有的航行和飞越自由,尽量避免单方面宣布可能冲击中美政治互信和安全合作的南海防空识别区,切实加快 “南海行为准则”磋商,以解决南海地区安全机制和危机管控机制缺失的问题,在南沙岛礁建设上优先考虑民事功能,对超出自身防卫需要的军事设施建设保持谨慎。此外,从机制建设角度讲,中美两国可以考虑在“战略经济对话”(SED)框架下建立一轨或一轨半的“中美海洋问题磋商工作组”,就管控中美海上危机、建立中美和谐海洋伙伴关系提出对策建议。条件成熟时,也可以考虑建立两国海军首脑之间的热线电话。

(作者为中国南海研究院院长)

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