法治公安建设视野下协勤队伍 规范管理之我见

福建省南安市公安局 黄振胜

内容提要:协勤队伍的存在有效缓解了警力的不足,在维护治安稳定发挥着重要作用,密切了警民关系。但协勤人员使用中出现的各种突出问题,迫切需要从法治公安建设视野下来规范管理,使协勤队伍建设法治化、正规化、职业化,更好地发挥在维护社会治安中应有的作用。

关键词:公安改革 法治建设 协勤 规范管理

新形势下,公安工作面临着前所未有的艰巨挑战,协勤人员的工作为维护社会治安稳定做出了积极的贡献,成为辅助人民警察维护社会治安的重要力量。随着这支队伍的不断壮大,协勤人员的管理也成为公安机关必须积极思考和认真解决的一项重要课题。党的十八届四中全会公报提出:“全面推进依法治国,必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力 、职业道德水准”。2014年以来,公安部党委决定在继续巩固“三项建设”成果的基础上,部署推进基础信息化、警务实战化、执法规范化、队伍正规化等“四项建设”,进一步提升公安机关的履职能力和水平。笔者认为,公安机关的队伍正规化建设应包含协勤队伍正规化建设。在法治视野下规范协勤队伍的管理,对做好当前公安工作有着重要的现实意义。

一、南安市公安局协勤队伍现状和作用

目前,我市公安机关协勤人员共有1178名,民警与协勤人员比例基本维持在1:1.2,基层派出所比例基本维持在1:1.5。协勤人员多数从事以下工作:一是协助户籍管理、信息采集工作;二是协助社区工作、治安管理、巡逻防范、流动人口管理;三是协助道路交通管理;四是从事机关行政管理等非涉密性工作,包括后勤保障、内勤文秘、信息技术等工作。其作用有:

(一)缓解基层警力不足。2014年我市立刑事案件12659起,查处治安案件13325起,常住人口157万,流动人口40万,为全省人口第一大县。较之日趋复杂的治安形势,警力增长缓慢。现有警力991人,警力比为6.3‰,远低于全国、全省和泉州市的平均水平,警力缺口较大。在现行体制下,使用协勤人员来辅助各类警务活动,以相对较少的投入增加公共安全服务的供给,有效缓解治安需求与警力不足的现实矛盾,达到警力无增长改善的效果。

(二)维护社会治安稳定。多年来,协勤队伍在协助公安民警开展治安巡逻、疏导交通、维稳处突、户籍管理、信息采集、安全防范、技术保障等方面发挥了重要作用,适应了转型期维护治安稳定工作的客观要求,成为公安机关一支重要的辅助勤务力量,在治安维稳工作中发挥着不可或缺的作用。

(三)密切警民关系。协勤人员人数众多,有超出一般群防群治组织的责任意识和专业技能,来源于基层一线各个层面,扎根于基层群众之中,具有广泛接触群众的优势,熟悉基层治安情况,能够及时掌握社情动态和苗头信息,及时发现违法犯罪线索,及时反映群众对治安工作的意见和建议,在与违法犯罪行为作斗争、服务群众等方面作出了大量的贡献,成为公安机关践行党的群众路线的重要力量。

二、协勤队伍管理存在的突出问题

协勤队伍在对维护社会治安起到积极作用的同时,存在的问题也很多,既有社会、自身等方面的原因,又有体制、管理等方面的原因。

(一)法律地位不清,纪律作风不强。我国现行法律没有明确规定协勤人员的来源、法律地位和职责权限,社会各界也常质疑他们的主体合法性。协勤人员不是警察,是辅助警察的普通公民,他们协助警方完成各项任务只来自于公民的基本权利,缺乏法律上的授权,导致协勤队伍管理上“无法可依”。目前,使用中的原则是“协勤人员没有执法权”,但受警力不足、监督不力、部分协勤人员思想觉悟不高等现实因素的困扰,在实践中协勤人员时有参与执法活动,协勤人员的职责权限界限越来越模糊,极少数协勤人员在一些单位甚至代替民警值班,直接参与侦查、审讯、搜查、取证、扣押、处罚、看押等一线执法活动。个别人员进入协勤队伍思想不纯,在群众面前抖威风、耍特权,对前来办事报案的群众冷硬横推。极个别协勤人员甚至以在公安机关工作为幌子,吃拿卡要,违法乱纪,甚至走上犯罪道路,在社会上造成极其不良的影响,影响协勤队伍形象,容易引发并形成社会焦点问题。

(二)管理主体不明,使用不规范。在管理主体上,有的由政工部门负责,有的由治安、户政部门负责,有的由用人单位负责。在招录上,多数由各基层单位自行组织招录,招录的条件、标准、程序等不统一,易存在小团体、利益圈,导致执行力不强。在规范着装上,大多在正式警服的肩章、臂章、警号上略加改动,无明显区别。在日常管理上,一些单位协勤队伍管理制度不健全,岗前培训、考核奖惩、勤务纪律等相关制度规定落实不到位,队伍缺乏规范管理,协勤人员对于公安工作没有明确认识,没有发挥主观能动性,被动跟随民警完成各项公安业务。没有对协勤队伍进行全局性的统一管理,各单位“各自为政”,曾发生过个别协勤人员在某一单位因侵害群众利益被辞退后,接着又在另一个单位被招录使用。

(三)素质能力不高,总体战斗力不强。由于警务工作繁重、警力不足导致对协勤人员需求量增大,各单位在招收过程中对人员素质要求降低,导致队伍质量参差不齐。当前的协勤队伍中,从年龄上看,18至25岁居多;从文化程度上看,初中、中专文化程度的居多;从素质上看,未受到正规培训的居多,仅有部分系退伍军人。其中既有由于协勤工作收入少,社会认可度低,造成高学历青年不愿意从事这项职业,难以留住人才,也有部分用人单位存在“重使用、轻培训”的现象,缺乏针对性地业务培训和岗位教育,没能系统培训工作知识、技能,法律知识、行为规范、管理制度等内容,有的单位甚至因为急需警力,临时招人,未经培训就上岗,即使被培训的协勤,也压缩培训时间,培训内容简单,培训质量不高,很多协勤人员不得不边干边学,导致协勤队伍能力素质提升缓慢。少数协勤人员工作懒散,主动作为意识差,存在着干多干少一个样,干好干坏一个样,长此以往,势必造成整支队伍的主人翁意识差、工作标准不高、集体荣誉感不强、工作作风散漫等问题,影响协勤队伍的健康发展,使队伍建设受到牵制。

(四)保障待遇不高,工作积极性不高。一是身份不明确导致协勤人员思想不稳定。协勤人员属编外人员工作性质具有临时性,极易出现思想波动,抱有得过且过的心态,认为只是临时工,做事不求扎实,只求过关。一些人长时间在公安机关工作身份问题却得不到解决也直接导致了队伍思想不稳定。二是待遇落差削弱协勤人员工作积极性。首先,2012年以来,在市委市政府的大力支持下,我局协勤人员经费全部由市、乡镇财政划拨,年人均经费3万元,月工资约2000元左右,但工资待遇还偏低,且工作量大、纪律要求严格等,吸引力不高。其次,大部分单位没有为协勤人员交纳“五险一金”,有交的单位也是“缺胳膊少腿”。再次,在实际工作中,多数协勤人员尽职尽责、兢兢业业,但是在经济收入上和正式民警却相差巨大,缺乏竞争激励机制,资历长的和资历短的、贡献大的和贡献小、工作苦累岗位和清闲岗位工资差别不大,没有创先争优的平台和空间,他们也面临着因公伤残、牺牲的职业危险,国家却没有相关的抚恤政策。合法权益得不到保障,投入和付出不能成正比,导致缺乏职业归属感和荣誉感,工作积极性不高。最后,各单位在组织各类教育、文化活动中,通常也仅仅将民警作为本单位各类教育活动的对象,对于协勤人员不够重视。三是职业发展空间有限和社会地位不高导致流动性大。当前,协勤人员制度仍处于探索阶段,缺乏具体的业务标准要求和制度保障,现有的人员发展也往往局限于薪酬的逐步增长,缺乏多样化的职业上升通道,导致不少协勤人员没有职业目标,缺乏工作成就感。个别民警对待协勤人员的态度较差,社会上对于协勤人员也缺乏足够的尊重和认同。所以协勤人员选择此项工作往往出于过渡性考虑,短则几个月,长则两三年,遇有好的工作机会立即辞职,人员流动性很大。目前,我局各单位中协勤人员在本单位超过3年的不足三分之一,我局各派出所有协勤人员680人,其中3年以下多达493人。

三、规范协勤队伍管理的思考

在当前依法治国进程不断加快、舆论监督力度不断强化、群众法律素养不断提升的大环境下,作为法治公安建设的重要组成部分,协勤队伍建设存在的突出问题必须引起我们的高度重视。早在1959年,香港政府就制定《香港辅警管理条例》,使辅警队伍运作有法可依。2012年江苏苏州市政府发布全国首个规范协勤队伍管理的地方政府规章《苏州市警务辅助人员管理办法》,迈出了协勤队伍法治化建设第一步。要围绕依法治国和公安部“四项建设”要求,着眼建设法治公安目标,借鉴境内外做法,用法治思维推动协勤队伍管理上升到法律法规层面进行规范,才能真正走上法治化、正规化、职业化的发展之路。当前,要尽快启动国家层面立法工作,稳步采取颁布行政法规、行政规章,修改完善《人民警察法》和《公安机关组织管理条例》,乃至制定《协勤人员管理法》,明确协勤人员的法律地位、职责权限、组织管理、职业保障等方面,努力突破这一体制性、制度性瓶颈问题。

(一)明确性质和职责权限。赋予协勤人员在公安机关管理、指挥和监督下履行法定职责的法律地位,明确协勤人员与公安机关的关系及分工范围,使其履行职责受法律保护,履行职责的法律后果由公安机关承担。要从许可性条款和禁止性条款两方面入手,科学界定协勤人员职责权限。总体上,可以将协勤队伍分为外勤人员和内务人员2大类。外勤人员主要协助民警从事治安巡逻、社区管理、交通管理、纠纷调解、信息采集、窗口服务等非执法类勤务活动,内务人员主要协助民警从事技术保障、办公文秘、后勤保障等非涉密岗位工作,严禁参与案(事)件的侦查取证、技术鉴定、事故责任认定、行政处罚、行政许可、行政收费、强制措施的决定与实施等执法勤务活动,严禁在涉密岗位工作。

(二)规范管理主体。借鉴公安民警现有管理体制,按照“条块结合、以块为主”管理原则,建立“上级指导、本级管理、政工或专门机构统管、用人单位主管”的协勤队伍管理体系,研发协勤队伍管理系统,严格执行“谁使用、谁管理、谁负责”的使用原则。在具体工作中,由政工部门或设立专门机构统筹负责协勤人员的聘用辞退、岗位分配、教育培训、考核奖惩等工作。政工、纪检督察等部门开展经常性监督检查,对少数不能适应和胜任工作的人员及时予以劝退,对个别违法乱纪、屡教不改的,坚决予以辞退,保证队伍的纯洁性。用人单位作为第一责任部门,严格履行“一岗双责”,具体负责协勤人员的日常管理、使用和考核,推行民警与协勤人员“捆绑”管理机制,做到每一名协勤都有一名责任民警“贴身”管理。

(三)规范招录制度。把握好协勤人员招录第一道关口,分为外勤人员、内务人员甚至细类岗位进行招录,根据岗位需求,确定招聘条件、招录标准和程序,进行统一招录,面向社会统一公开招录,严把考试、面试、体能、政审等环节,规范选拔协勤人员,尽量把综合素质好、文化程度高、责任心强或有特定业务技能的人员招进协勤队伍,从源头上提高协勤人员的综合素质。招录的协勤人员可采取党团关系等迁入公安机关,对非党团员人员也纳入组织培养考察计划,进一步提高协勤人员的归属感。要按照《劳动法》、《劳动合同法》等有关法律法规,依法建立劳动关系,签订用工协议。要建立协勤人员管理信息库,统一进行人员信息管理,各单位协勤人员奖惩、辞职、辞退等情况于每月上报,对协勤人员的出入通道形成统一的管理规范,杜绝基层单位协勤人员进出随意,上级公安机关底数不清、情况不明等现象。

(四)规范培训制度。要将协勤人员的教育培训纳入到公安民警教育训练的总体规划中,做到制度化、常态化。重点要落实两项培训:一是任职培训。新录用的协勤人员,需要进行集中统一的任职培训,采取“政工或专门机构牵头、业务部门为主”的模式,对新录用协勤人员进行法律法规、职责任务、保密纪律、业务技能、职业道德教育等应知应会知识的集中培训,使协勤人员初步适应公安工作需求,提升思想道德修养,增强职业认同感、法律意识。二是业务技能培训。采取每月或每季度开展协勤人员法律知识和岗位技能培训。通过量身定做、行之有效的培训,提高协勤队伍整体工作水平和岗位技能。同时单位民警要落实帮带责任,使他们尽快熟悉业务,胜任岗位,进入角色,担起责任,提高协勤人员的岗位技能水平。

(五)规范管理制度。一是健全管理办法。参照公安民警的各项警纪规定进行管理,明确组织纪律要求,强化日常制度管理,重点通过对警容风纪、考勤制度、请销假制度、内务卫生、保密制度、工作纪律等严管细抓,明确各项工作管理规范,确保协勤人员有章可循、有规可依。二是严格绩效考评。要落实协勤队伍的绩效奖惩考评机制,按照不同岗位的职责要求,由用人单位按月、季度、年考核等方式进行考核,涵盖德能勤绩等方面,考核结果与协勤人员福利待遇挂钩,对在年度考核中评为优秀的、为单位或部门争得荣誉的、工作中有突出贡献的、见义勇为被新闻媒体报道的、其他方面成绩显著的协勤人员应及时给予奖励,对考核不合格的予以相应处罚,体现奖优罚劣,有效激发队伍活力,提高队伍战斗力,促升队伍执行力。三是推行创先争优。组织开展工作标兵、服务标兵、优秀协勤人员创建、评选和宣传活动,以正面激励激发协勤人员工作热情,让协勤人员明方向、善进取,营造生动活泼的工作生活氛围。将警营文化延伸覆盖到全体协勤人员,积极组织开展警营文化活动,做到以文化人,切实提升协勤人员归属感。

(六)规范职业保障。要重点做好五项职业保障:一是工资待遇。要争取财政支持,确实提高协勤人员的工资待遇水平,可根据队伍实际,设立科学动态的工资管理办法,按工作岗位、工作年限、工作表现、立功受奖、专业技能等给予相应增加工资,缩小与其他社会部门之间的工资差距,引导协勤队伍看到出路、爱岗敬业。二是社会地位。要树立“大公安”的观点,改变协勤队伍只是“雇佣军”的认识,把他们当成民警来管理和要求,当作亲密战友来关心和爱护。要不断发掘协勤队伍中的先进事迹和优秀典型加以宣传,将提高协勤人员形象纳入到提升公安队伍形象的大局中,提升协勤队伍的认同感和社会地位。三是学习教育。要逐步将面向民警的学习、教育机会向协勤人员开发,组织开展各种学习教育和专业技能培训活动,让协勤人员掌握档案管理、计算机技术应用、医务工作、心理咨询、翻译、财务管理、宣传摄影等相关技能以及从业资格,鼓励协勤人员充分利用业余时间进行“充电”,不断提升自身技能和素质。四是权益保护。统一配发协勤制服,明确协勤人员的着装范围和佩戴标示,制定不同级别的协勤衔级,统一制发工作证件,提高协勤队员的归属感、荣誉感;统一采购钢盔、盾牌等安全防护装备,避免发生意外伤害事件;对侵害协勤正常权益的行为,坚决打击查处;对患病住院、因公负伤等协勤人员开展看望慰问活动;为协勤人员办理“五险一金”,对因公负伤或牺牲的协勤及家属给予医疗和抚恤帮助等,消除后顾之忧,营造拴心留人的优良工作环境。五是发展出路。对内要建立晋升体系。参考军队、警察“衔级制”的成功做法,对协勤岗位进行分类,建立梯度式职位序列,制定专门的晋升办法,推动形成以工作年限、工作能力、实绩评价、遵章守纪为核心的职位晋升体系,不断提升协勤人员的责任感、荣誉感和组织纪律性。对外要拓宽发展渠道。鼓励协勤人员积极参与司法考试、公务员考试、学位晋升、职称评定等各类有利于自身发展的活动,对表现优异的协勤人员推荐其到村居两委、办站所室任职,探索面向优秀协勤人员设定岗位招录村官等机制,为协勤人员的发展提供便利,激发工作热情。

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