《国家治理》:中美国家治理绩效比较

原标题:胡鞍钢--中美国家治理绩效比较

中美两国有着截然不同的国家治理体系,作为国家治理体系核心的政治制度截然不同,这主要体现在国家体制、政权组织形式、政治运行机制、政党体制、选举制度以及决策机制等方面。

中国共产党取得更优执政绩效的重要制度因素,在于其选拔并培养了出类拔萃、堪当大任的党和国家领导人,成功制定和实施了国家发展的顶层设计,同时还实现并巩固了不同政党之间的力量整合。

未来中国国家治理体系和治理能力的现代化还要继续依靠理论和制度创新,以更具竞争力的国家治理机制和更具说服力的国家治理绩效兑现中国特色社会主义的优越性。

在经济全球化背景下,国家竞争本质上是国家治理能力竞争,而国家治理能力竞争本质上是国家制度竞争。竞争的规则就是:不进则退,进慢了也是退。我们把它称之为简单真理。可以认为,在全球竞争中,中国领导人是最先认识到这一简单真理的。党的十六大报告明确指出:“形势逼人,不进则退。”也正是基于此,过去十多年中国显示了极大的竞争优势,特别是制度优势。

具体地讲,国家治理绩效能不能进行国际比较?我们怎样从政治制度和国家治理的角度来认识中国的制度优势?

对此,我们进行了专题研究,以便从国际比较、特别是通过与发达国家的治理绩效比较来“知己知彼”。事实上,不知彼,就不能知己。中国与世界上最发达、最现代化的美国和欧盟同时期比较,国家治理绩效最好,国家治理能力最强。这就显示了中国独特的制度创新和制度优势。这就是为什么我们需要进行国际比较,打破长期以来对西方的“盲目迷信”,需要“放下包袱,开动机器”,也需要“解放思想,实事求是”。我们学习西方,不是“邯郸学步”, 一味模仿别人,不仅学不到本事,反而把原来自己会的东西忘了。我们学习西方,是为了“迎头而上”、“后来居上”,在现代化的道路上超越西方。

2014年2月17日,习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上的重要讲话,对我国国家治理体系和治理能力作出了一个基本判断。他指出,“我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的,是有独特优势的,是适应我国国情和发展要求的。同时,我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方,在提高国家治理能力上需要下更大气力。”他要求,“必须是全面的系统的改革和改进,是各领域改革和改进的联动和集成,在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。”

为了系统学习并深刻理解习近平总书记重要讲话,我们有必要从国际比较的视角来认识如下问题:什么是国家治理?如何衡量一个国家治理的绩效?如何进行国家治理绩效的国际比较?怎样认识中国国家治理体系和治理能力的独特优势?又如何在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应,取得总体效果?对此,本文围绕中美两国国家治理绩效的定量分析和国际比较这一主题,对上述问题加以回答。

本文分为三个部分:第一部分是对2000-2012年间中美两国治理绩效进行定量分析。结果表明,无论是共和党总统小布什主政时期(2001-2008年),还是民主党总统奥巴马主政时期(2009-2012年),美国政府的治理绩效都明显逊于中国政府。第二部分是对中美国家治理体系的根本差异即政治制度、政党制度加以概括性说明。第三部分是对中国治理绩效为何能够优于美国作一简要概括,从制度生命力的角度强调树立“中国自觉”和“中国自信”,打破“美国迷信”。

中美治理绩效比较(2000-2012)

依据中美两国政府提出的施政方针,如中国的《政府工作报告》、美国的《国情咨文》,本节围绕六个维度来同时考查中国与美国的实际治理绩效,这包括经济、财政、就业、社会保障、科技创新和社会治安六大要素的治理绩效基本框架。具体地讲,就是不同国家的经济增长率、财政可持续性、扩大国民就业能力、改善社会保障能力、促进科技创新能力以及维护社会安全和保障公民人身安全能力。这些关键性指标具有很高的信息含金量,比各类其他指标更具有可比性,也更直观、更客观。最重要的,也能够经得起其他研究者的检验与核对。这里,我们选择了2000-2012年间两国的公开数据,对美国而言,是指共和党的小布什总统两届任期和民主党奥巴马一届多任期;对中国而言,就是中国共产党领导的中国政府,包括三届国家主席和国务院总理任期。

首先,中国经济增长水平大大高于美国。根据世界银行数据,按2005年美元不变价格计算,2000-2012年间中国经济年平均增长率为11.1%,美国为1.8%;其中发生金融危机的2008年,美国经济增长率为-0.4%,2009年又进一步下降至-3.1%,而同期中国仍保持在9.6%和9.2%。如计入2013年最新数据,中国仍然保持了7.7%的经济增长率,美国仅为1.9%;中国从2000年至2013年的年均经济增幅为10.6%,美国仅为1.9%。①

《国家治理》:中美国家治理绩效比较

从国民生产总值(GDP)情况看,根据IMF(国际货币基金组织)的数据,按购买力平价(PPP)计算,2000年的中国经济总量对美国的追赶系数为30.3%,到2012年已增加至79.4%,平均每年缩小4.1%。②

《国家治理》:中美国家治理绩效比较

从国民人均收入情况看,根据世界银行的数据,按购买力平价(PPP)计算的中国国民人均收入对美国的追赶系数,从2000年的6.6%增长至2012年的17.9%。这意味着在过去的十年时间里,美国国民人均收入对中国的国民收入领先优势从15倍缩小到了5倍多。这表明:在过去十多年间,美国打了两场战争,又制造并出口了一场金融危机,直接影响了美国的经济增长。对中国而言,却是牢牢把握并充分利用了战略机遇期,保持了持续的经济高增长,为国家各项事业的全面发展、进一步全面超越美国奠定了重要基础。

《国家治理》:中美国家治理绩效比较

图1

其次,中国财政可持续性水平显著优于美国。一般性政府债务占GDP比重是衡量一国财政可持续性水平进而健康水平的重要指标。根据国际货币基金组织数据库提供的数据进行计算后发现,在2000-2012年间,美国一般性政府债务相对于GDP的比重仅在2004年至2006年间微有下降,在小布什任期内,该比重从不足55%上升至近70%,这与美国发动伊拉克战争、阿富汗战争,军费开支大幅增长紧密相关;小布什在任期结束前又推动国会通过了“七千亿救市” 计划,③大有“在我之后,哪管它洪水滔天”之势,直接导致美国一般性政府债务占GDP比重从2009年开始进一步攀升,到2012年已增至106.6%。相比之下,尽管中国一般性政府债务水平占GDP比重于2010年间陡增至近35%,但很快在2011年回落至低于26%、在2012年又下降至22%,接近2002年以来20%左右的平均水平(见图1)。

《国家治理》:中美国家治理绩效比较

再次,中国在促进就业方面的表现更是远在美国之上。就业是民生之本,也是最大、最重要的治理绩效。根据中国的国家五年发展规划,“十五”期间,城镇年新增就业人数为900万人,“十一五”、“十二五”期间均为每年950万人,期间城镇登记失业率控制在5%以下。统计结果显示,从2001年到2013年,中国累计实现城镇新增就业人数达1.38亿人(见表1),2013年城镇登记失业率控制在4.1%,这就意味着中国不仅就扩大就业向人民作出了郑重承诺,也兑现了承诺。

《国家治理》:中美国家治理绩效比较

表1

相比之下,美国2010年末的就业岗位数比2008年末减少了630万个,在金融危机爆发后的整个衰退期共损失了800万个就业机会,即使用2010年3月至今美国私营部门累计创造的460万个就业岗位对其进行抵消,美国就业岗位数在奥巴马担任第一届总统任期前半段内的净减少量也高达340万个。这与奥巴马政府的承诺相去甚远:奥巴马于2008年11月22日承诺在2011年前为美国民众新增250万个就业岗位,12月下旬又将承诺新增就业岗位数调高为300万个,2009年1月再次加码至400万个,承诺与实现值之间存在着740万的巨大差距;从失业率来看,由于受金融危机影响,美国劳工失业率经过小布什任期内的小幅下降之后,在2009年陡增至9%以上,到2012年回落至8.2%,2013年进一步回落至6.6%,但仍高于中国4.1%的城镇登记失业率水平。④

《国家治理》:中美国家治理绩效比较

又次,在基本社会保障方面,中国取得了比美国惠及范围更广、投入更具效率的建设成就。以医疗保险覆盖情况为例,在2001-2012年间,中国城乡基本医疗保险未覆盖人数占总人口比例从2001年的94.3%大幅下降至2012年的1%;同期美国基本医疗保险未覆盖人口占总人口比重从2001年的13.5%升至2010年的16.3%,之后随着奥巴马医改法案的通过才略有下降,回落至2012年的15.4%,但仍有4774万人没有被医疗保险所覆盖。

而另一方面,从2000年到2012年,中国公用卫生总费用占GDP比重从4.62%增至5.36%,累计增幅为0.84%;美国则从2000年的5.74%增至2011年的8.28%,累计增幅2.54%,其公共医疗投入大、效率低的弊病显露无遗。⑤

《国家治理》:中美国家治理绩效比较

从推动科研试验、促进技术与研发创新方面来看,中国也表现出非常强劲的赶超美国的势头。一方面是研发(R&D)投入增长情况。从2001年到2012年,中国R&D投入占GDP比重从0.95%增至1.98%,增幅超过一倍,2013年又进一步增至2.09%;美国R&D投入占GDP比重则基本没有增加,2011年水平仅比2001年高出0.08个百分点。不难发现,尽管2012年中国R&D投入占GDP比重与美国2011年水平相比仍存在一定差距,但这一差距已比2001年缩小了一半(见图2)。

《国家治理》:中美国家治理绩效比较

图2

另一方面是科研产出的情况。以国内专利申请量和授予量为例,中国同样在快速赶超美国。根据世界知识产权组织(WIPO)2014年数据,从2000年到2012年,美国和中国的国内专利申请量分别以5.2%和23.5%的年均增幅增长,其中中国的主要增长来源是本国居民(residents),美国的主要增长来源是本国非居民(non-residents),中国对美国的追赶系数已经从17.54%提高到120.26%,即达到美国的1.2倍,已经从落后者一跃成为领先者。

《国家治理》:中美国家治理绩效比较

以本国居民为主的专利来源构成也进一步表明:中国国内技术创新环境已经发生了显著改善,本国居民的研发和创新潜能由于受到充分激励而不断迸发出来。从专利授予量看,2000年到2012年美国和中国分别以4.0%和26.4%的年均增幅增长,中国对美国的追赶系数从8.29%提高到85.76%,⑥已经居世界第三位,不久就会超过美国与日本。

最后,从社会秩序看,中国也明显优于美国。作为世界“一超”国家,美国长期自任“世界警察”,不遗余力地维护所谓“世界秩序”,但与此同时,其国内的社会秩序与安全水平堪忧。联合国开发计划署(UNDP)发布的《2013年人类发展报告》将杀人犯罪率(每十万人中故意杀人犯数)作为衡量一个国家国民人身安全水平和社会综合指数的重要指标之一,就此指标来看,2004-2011年间,中国为1.1,世界极高人类发展水平国家组内国家的平均为2.1,相当于中国的两倍;美国为4.2,相当于中国的近4倍,死亡总数在1.3万人。可见,中国属于世界上相当安全的国家,其社会安全水平明显高于美国和极高人类发展水平国家的平均水平。根据联合国毒品与犯罪办公室(UNODC)提供的国别安全指标体系,以死于谋杀案件人数为例进行比较可以发现:在该指标上,美国每十万人口中死于谋杀案件人数高达5-6人,约为中国的3倍;在死于谋杀案件的总人数上,中国在2004年至2008年间下降了约40%,且已经降至1.5万人以下;美国则基本保持在1.5万人-1.6万人的水平。⑦

《国家治理》:中美国家治理绩效比较

枪械暴力一直是美国社会重大的公共议题之一,特别是在城市地区,并且与青年活动和帮派暴力息息相关。此外,私人拥有枪支也成为美国人自杀的武器,大多数因枪伤致死的人都是自杀,2004年共有16907起自杀是使用枪支的。美国宪法第二修正案规定禁止侵犯“人民持有和携带武器的权利”。拥枪权倡导者一般鼓励大众捍卫宪法第二修正案所保障的权利。多年来美国军队、校园恶性枪击事件多发,不仅成为难以医治的社会顽疾,给普通民众造成严重心理创伤,也导致美国政治被利益集团(主要是枪支协会)所绑架。

中美治理绩效比较的实证分析表明:在2000-2012年间,无论是共和党人小布什主政还是民主党人奥巴马主政,无论是拉动经济增长、促进国民增收、保障财政可持续性,还是提高就业水平、完善医疗保障、推动科技创新,中国的治理绩效或已优越于美国,或已显著缩小与美国的相对差距,形成了强有力的与美国竞争和赶超美国之势。总体的对比形势是,美国在相对退步,中国在相对进步。那么,二十一世纪最初十余年间,中美国家治理绩效存在明显差距的根本原因又是什么呢?下面将从国家治理体系的角度对此进行深入分析。

中美政治制度比较

国家治理体系是由执政党对国家进行治理所依托的一系列制度构成的。中美两国有着截然不同的国家治理体系,作为国家治理体系核心的政治制度截然不同,这主要体现在国家体制、政权组织形式、政治运行机制、政党体制、选举制度以及决策机制等方面。这一系列政治制度的形成与发展需要经历相当长的过程,并由不同国家历史、文化等因素的差异所共同决定。就美国情况来看:一是国家体制。美国的国家体制是相对独立的五十个州所组成的联邦制国家,联邦政府根据宪法规定享有征税、举债、铸币、维持军队、主持外交等权力,不经宪法列举的其他权力除非宪法明文禁止各州行使外一概归各州保留。

二是政权组织形式。美国的政权组织形式是典型的总统制,由选民分别选举产生总统和国会议员,总统既是国家元首,又是政府首脑。在行政上实行总统个人负责制,总统按照宪法约束领导政府(白宫)行政,政府听命于总统而非国会;总统独立于国会之外,只向选民负责,不向国会负责,但也不能解散国会。

三是政治运行机制。美国政治运行的基本机制是“三权分立”,即美国总统领导的政府部门行使行政权,最高法院、国会根据需要设置的次级法院及各级地方法院行使司法权,参众两院组成的国会行使立法权。

四是政党体制。美国的政党体制是两党制,民主党和共和党作为美国政治舞台上最重要的两大党,在与“三权”相应的各政治平台上展开角逐,尤其是为总统和参众两院议员席位进行激烈竞争,而其他党派由于美国选举制度的影响以及两大党各自具有一定包容性、灵活性,难以长时间存在并扩大。

五是选举制度。美国的选举制度主要包括总统和国会议员选举制度,其中总统每届任期四年,由各州“总统选举人团”(Presidential Elector Electoral College)根据“赢家通吃”规则进行选举,国会参议员每届任期六年,每州议会限选出两名,每两年改选一部分任期届满的参议员;国会众议员每届任期两年,每州按一定人口比例确定众议员人数并通过全民直选产生,每两年全部改选一次。

六是决策机制。美国的决策机制与其政权组织形式、政治运行机制和政党体制等密切相关。美国公共政策的正式出台通常需要经过草案酝酿、国会参众两院审议通过、总统签署三个阶段,在草案酝酿和国会审议阶段,民主共和两党以及各大利益集团代言者利用各专门委员会等平台,通过行使决策过程中的否决权控制决策博弈,影响决策过程。近年来,由于决策参与者对否决权的行使愈发频繁,导致前后衔接的完整决策过程被一个又一个的“否决窗口”所“隔断”而趋于碎片化,滑向“否决政治”的低效、混乱局面。

相比之下,中国的政治制度则更加团结、更具效率,是从有效治理中国这一“超级国家”的需求出发而创新和不断完善的“超级治理体系”。首先,单一制的国家体制为国家统一和社会稳定提供了法理基础,决定了中央政府对地方的控制能力,更有利于形成整个政权内部上下一致的合力。其次,作为执政党的中国共产党自身治国理政不断走向制度化、规范化和程序化,对党和国家的集体领导体制不断巩固完善,包括协商民主在内的党内民主不断发展,中国特色的民主集中制趋于完善,保证了重大决策上不发生颠覆性错误。再次,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度有效促进了政党间的团结,使中国政治的参与各方能够以人民利益为出发点,以发展为最终目的,在重大决策中发挥建设性作用。这就超越了美国“三权分立”政治格局和将权力制衡异化为相互拆台的政治现状,更能够回应人民日益增长的物质文化需求,也能够更有效地推动中国经济社会发展水平加速赶超美国。

中国国家治理绩效为何优于美国

中国共产党取得更优执政绩效的重要制度因素,在于其选拔并培养了出类拔萃、堪当大任的党和国家领导人,成功制定和实施了国家发展的顶层设计,同时还实现并巩固了不同政党之间的力量整合。

中国的治理绩效为何会优于美国?根本的原因在于中国共产党不断完善与发展国家治理体系,兼顾制度延续与制度创新,进而形成了良好的国家治理能力,与国家发展阶段相适应,与国家治理需要相因应。

实际上,中国的国家治理体系并非从中国共产党成立或新中国成立以来就一成不变,而是经过了一个不断成熟、不断定型的变迁过程。譬如五年规划,从早期党的领导人个人直接主持规划编制工作,到改革开放后先由中共中央全会审议通过关于五年规划编制的建议,指导国务院编制规划,再到“十五”计划、“十一五”规划编制过程中更多地吸收专家学者的专业研究成果、听取党外人士的意见和建议,其决策机制的科学化、民主化、规范化和程序化水平从相对较低转变为相对较高;其内容也从经济指令计划向发展战略规划、从经济计划向全面发展规划、从微观干预领域向宏观调控领域、从经济指标为主向公共服务指标为主转型。

无独有偶,美国不同时期的发展同样与其国家治理体系的进步有着密切联系。譬如1883年出台的《彭德尔顿法》、1978年出台的《文官制度改革法》作为美国文官制度改革的两大标志,是促使美国各级政府不断走向廉洁高效行政的关键因素;政治权力天平向联邦政府的倾斜和美国从邦联制国家向联邦国家的事实转型,为美国成功渡过二十世纪上半叶“大萧条”难关、一举奠定其作为超级大国的国力基础发挥了重要作用。

“法与时转则治,治与世宜则有功”。不难发现,变革是制度生命力得以延续的唯一途径。这一逻辑不仅适用于中国的国家治理体系,也同样适用于美国的国家治理体系。正如中共十八大报告所指出的:“实践发展永无止境,认识真理永无止境,理论创新永无止境”, 无论是现代国家制度的先驱者还是后来者,都需要坚持自我完善、革除制弊,唯此才能顺应时局变革,再建造福于民的新功。

我们应破除对美国的制度迷信,坚定对推进中国国家治理体系和治理能力现代化的自信。未来中国国家治理体系和治理能力的现代化还要继续依靠理论和制度创新,以更具竞争力的国家治理机制和更具说服力的国家治理绩效兑现中国特色社会主义的优越性,为增进全人类的福祉作出新的、更大的贡献。

猜你感兴趣

更多 >>

评论

评 论

更多精彩内容

热门图集