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专家:中国海监装备与日本海保相比还有差距

10月10日,中国海监编队在东海海域开展维权巡航工作。航行到钓鱼岛海域时,中国海监83船执法人员在甲板上列队。图 新华

谁来管理中国的海洋?

关于中国的海洋管理体制,传统的机构设置已日渐难以适应新形势下的海洋战略。尽管阻碍重重,但机构改革势在必行

本刊记者/韩永 (实习生马爱利对本文有贡献)

2012年5月中旬,中日两国在杭州举行海上安全保障首轮对话磋商。日方一位与会的防务专家事后说,日方在这次会议上的最大收获,是见到了中方所有的海上执法部门。

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4个月后,中日在钓鱼岛问题上起纷争,上述部门中的海监、渔政部门出现在了钓鱼岛附近海域。一位知情人士告诉《中国新闻周刊》,还有一个部门事实上也有这个意向,但囿于船太小,未能成行。

除了这三家部门,中国的海上执法力量,还有海事和海关缉私部门,此即“五龙闹海”。也有人把海军、环保、地矿、石油公司等纳入进来,合称“九龙”。但业内还是更加认可前一种说法。

在业内人士看来,这些部门分工并不够明晰。而因为管理权限有模糊和重叠之处,责任也无法明确。

“五龙闹海”

考察中国海洋管理责任部门,会发现它们在海上的权责范围,更多是与其在陆地上的“地盘”息息相关。

海牙常设仲裁法院仲裁员、中国社会科学院荣誉学部委员刘楠来告诉《中国新闻周刊》,中国海上权力的划分,不是依据海洋的属性,而是把陆地上的管 理职能自然延伸到海洋:渔业局负责陆地上的渔业,海洋的渔业也归其管理;交通部、公安部、旅游局负责陆上的交通、治安、旅游,海上的交通、治安和旅游也交 给它们管。

这种简单复制陆地的做法,随着新形势的发展,逐渐暴露出局限性。刘楠来说,与陆地相互之间弱相关的特性不同,流动中的海洋更具有一体性特征,因而天然要求内部协调的管理方式,而不像陆地简单分而治之。

在建国初期,管理长久以来少人问津的海洋,并不是一个多大的权力——1950年,中国水产品总产量仅为100.82万吨,不到2011年产量的2%。

事实上,与其在过去几千年面临的遭遇一样,在建国后相当长的时期内,海洋并没有受到多大的关注——在国际上两个阵营激烈对抗的冷战时代,对海洋的关注很大程度上来自大洋彼岸的威胁。

国家海洋局在此间的命运,可以作为海洋在中国地位的一个注脚:这个海洋的主管部门,一直到建国15年后的1964年才成立。此后16年,它被海 军代管,负责为海军提供技术支持,是国家“近岸防御”战略的组成部分;1980年,它被划归国家科委代管,主要专注于海洋科研;1998年划归国土资源部 管理后,其对“海洋国土”综合管理的意味渐浓。像它的主管机关一样,海洋之于中国的意义,也在多个角色之间不断转换。

“五龙”真正“闹海”,还是改革开放以后,尤其是近一二十年的事情。其背后的决定因素,是随着中国的大门开启,海洋开始变得热闹了。

首先是国际贸易的增长,给中国海域带来川流不息的船队。1978年,中国的进出口总额为206亿美元,到了2011年,这一数字达到了 36421亿美元,是前者的177倍。而海洋运输承担了其中80%以上的货运量。1998年,原国家港务监督局和船舶检验局合并,组建交通部海事局,主要 负责商船及航道管理。

外贸繁荣带来了船队,也带来了走私。1999年,海关总署走私犯罪侦查局成立。

寂寥的海洋变身热闹的场所,海上治安也成了问题。1982年,海军抽调一部分人,组建海上公安巡逻队,1988年更名为海警,归公安边防领导。

海洋的传统力量、海洋渔业的主管部门——农业部渔业局于1988年成立。此时,海洋上的条状管理体制完成升级——此前,由于业务稀少,有的涉海 部门没有成立专门的海洋管理机构,只是在管理陆上的同时“顺带”管着海洋。相应的法律也是海陆两栖功能。比如《矿产资源法》,就是既管陆地的矿产,也管海 上的矿产。

1998年,国家海洋局的海上执法机构——中国海监总队成立。此时,至少从名义上看,中国有了海上综合执法部门。

但这个综合部门成立之后,上述4家部门的职权范围——渔政、航道、治安、缉私,它都无权过问。而奉行海上执法一体的国家,比如美国、日本,这些都属于综合执法部门的权属范围。

权责不明留下空白地带

与此同时,那些本属于“综合”范围内的事情,也面临难以落实的困境。

国家海洋局原政策研究室副主任许森安告诉《中国新闻周刊》,在海岸带的使用上,海洋局本来有协调权,但很难协调下来。“交通部要建航道,农业部要建渔港,这两个都是大部,比海洋局的级别要高,很难协调下来,只能让他们自己坐下来协商。如果协商不成,就各做各的。”

来自广东省边防总队的一份资料显示,截至2009年,广东省各个海上执法部门兴建的码头已达170多个。其中边防25个,渔政78个,海关缉私 18个,海事局50多个。这种类似“圈地运动”建设的码头,存在着很多的重复建设。而一个能停靠5艘200吨船艇的码头,造价至少要3000万元。

造船方面也存在同样问题。在现有的体制下,一个部门要建一个船队,一个船队少说也有几十艘船,而每艘船的造价都不是个小数目。许森安说,一艘千吨以上的船,其成本少说也有上千万元。但各个部门的执法有忙有闲,比如渔政船,在休渔的时候无事可做,就趴在码头上消磨时间。

许森安还指出,由于部门之间的沟壑,一艘海监船在海上遇到需要救助的船只,也难以马上施救,而是回来告诉海事部门,让他们重新派船。而一艘船远航一次花费巨大,有时要几十万甚至上百万元。

另一方面,由于国家的海上投入被几个执法部门分摊,每一个执法部门又面临投入不足的问题,这影响了执法能力建设。有些部门的经费够不着买大船,就造了很多小船,不仅无力承担长距离执法,还随时面临升级换代的压力。

刘楠来说,如果以近些年发展最快的中国海监和日本海上保安厅相比,不论在船舶的吨位还是装备配置上看,中国还都存在一定的差距。

在这样的能力配置下,海上发生的很多事情,执法部门可能鞭长莫及——或者是没有发现问题,或者是发现了问题却一时不能处理。

《中国新闻周刊》今年5月在海南采访时,曾经听到渔政部门的抱怨。他们说,近些年海上偷窃渔获的现象有所增长,其中一个原因,是有时报警后海警未能及时到场。

三亚市海洋与渔业局局长章华忠也有同感。他对《中国新闻周刊》说,有时候接到外国船舶进入中国领海的举报,由于海洋局的船比较小,他们请海警出海。但有时候,海警说没船可派。

山东海警一位负责人曾经对媒体诉苦:从海警驻地到其所辖的千里岩岛,去一趟要5个小时,光是油就要5吨,往返一次就要花掉5万元。而当他们几个小时后到达现场时,现场早已被海水冲刷得一干二净。

章华忠说,自己比较理解海警的难处,这里面体制的因素很大。“在政策不明朗的情况下,哪个部门去都有犹豫,有可能吃力不讨好。”

长期跑南海的一位船长向《中国新闻周刊》透露,在出海捕鱼这件事上,渔政和边防也有不同考虑:渔政希望渔民多出去,因而在条件的把控上不是很严格;而边防出于治安考虑,怕有人趁机偷渡,对出海条件控制得非常严格。

对海警现状有过深入研究的中国社科院边疆史地研究中心副主任李国强告诉《中国新闻周刊》,海上执法与陆上执法的一个显著差别,就是前者的成本过高,如果不充分考虑到这一点,海警的作用很难充分发挥。

一位不愿意透露姓名的受访专家说,在目前的体制下,执法方面很容易出现“争权时一哄而上,做事时退避三舍”的情况,在中间留下一个长长的空白地带。

立法掣肘

除了执法问题,体制设置对立法的影响也很明显。

刘楠来说,上世纪80年代末制定《领海与毗邻区法》时,本来想写进主管机关,这样更利于法律的执行。但在到底写谁是主管机关这个问题上,却犯了难。“几龙治水,到底要写哪条‘龙’呢?”在协商未果的情况下,最终只好留下空白。刘楠来说,现在看来,这是该法的一个缺陷。

在《海域使用管理法》中,把海域使用的管理权给了国家海洋局。但农业部渔业局对此有异议。因为按照以前的传统,渔民开展养殖海域的管理权属于该局。交通部海事局也有不同看法,之前它也拥有一部分海域的管理权。

中国海洋大学海洋法学研究所所长薛桂芳告诉《中国新闻周刊》,由于诉求及考虑不一样,每个涉海部门制定的法律,都缺乏足够的全局意识,而是强化自己的功能。有时候,她会被邀请“审阅”这样的文件,却发现并非真正的审阅,而是走走过场。

在中国海洋法律体系中,目前还缺少一个海洋基本法。基本法的作用,不仅在于把海洋开发和维权的一些大的原则确定下来,还可以据此理顺目前难以自 洽的法律体系。在这个问题上,业内已经呼吁了很多年,每年的全国“两会”都有相应的提案。但截至目前,该法的制定仍无明显进展。几位受访业内人士说,其中 一个重要因素,是有关部门担心该法会对涉海的权力进行调整,而自己的权力有可能旁落,因而反对这部法律的出台。刘楠来说,在前段时间由国务院法制办召集的 会议上,有的涉海部门仍然表态反对这部法律的出台。

立法与体制之间,现在已经形成一种比较纠结的关系:在现有的体制下,法律的出台比较艰难;而法律的缺位,又在一定程度上放任了目前这种状况。一位受访专家说,解决这个问题上,需要高层的决心和态度。

“海洋委员会”?

要解决上述问题,参照国外的经验,业内提供了三条路径:一、加强综合管理部门的权力,比如成立海洋部,把涉海管理权集中在一个部门;二、在各个涉海部门之上,成立一个由高层挂帅的协调委员会;三、不动主管机关,只统一涉海的执法部门。

刘楠来说,加强海洋综合执法部门的权力是大势所趋,但是否要把所有涉海的功能都交给这个部门仍然存疑:一个是这种调整大动干戈,动人员又动机 构,涉及面太大,面临的阻力非同一般;另外,人员的安置也是个棘手的问题;再者,这些业务相关性有强有弱的机构放在一起,是否一定能产生更好的效益,也有 存疑。

许森安说,美国过去也经历过类似的体制问题。最初的解决方案就是成立海洋部,把相关的涉海业务全放进来。但这个方案被国会否决了,理由是不能成立一个哪儿都抓一把的“章鱼式的机构”。许森安曾经算过,在上世纪80年代,中国的涉海主管部门一度达到了20多个。

适当加强海洋综合管理部门的权力、同时在各个涉海部门之上成立一个协调机构,比如海洋委员会,在业内似已形成共识。长期致力于此事、并计划给高 层上书的国家海洋局原政治部主任张海峰告诉《中国新闻周刊》,这一机构能否成功的重点,一是级别是否足够高,二是力度是否足够大。

1986年,国务院曾经成立过类似的机构,名称为“国务院海洋资源研究开发保护领导小组”。组长由国务委员兼国家科委主任宋健担任,各涉海部门的一把手或者主要领导,担任该小组的副组长或成员。刘楠来是该领导小组下面专家组的成员。

在该小组成立的《通知》中,表明其成立的目的是“组织协调各方面的力量促进海洋事业的发展”。该小组挂在国家科委名下,事务部门设在国家海洋局中。

据刘楠来回忆,这一组织存在的时间很短,两三年之后就悄无声息了。他所在的专家组有十来个人,印象中只讨论了一部《海岸带法》,就不见下文。

许森安说,这一机构的象征意义大于实际意义。无论是其领导的配置,还是工作的力度,都注定不能发挥太大的作用,最后在机构调整中被撤销了。

受访专家表示,以后若成立类似的协调机构,需要从这一段历史中吸取教训:一是级别一定要够高,“最好由常务副总理或者总理挂帅。因为就算是一位 副总理,协调这么多部门也有难度,特别是还要协调军队。”第二,力度一定要够,因为其协调的都是利益,有的还是重大的利益。而要做到这两者,都需要高层的 足够重视。

虽然把海洋的主管机关合为一家难度太大,但如果撇开主管部门,只把涉海的执法部门合为一家,操作的难度或许要下降很多。从性价比上说,这一方案也备受业内推崇:一方面,“五龙闹海”的困境人所尽知,另一方面,整合所要支付的成本,也比第一种方案要小很多。

合并后的执法部门放在哪个系统?有人主张放在国家海洋局,也有人主张放在公安部。刘楠来认为,为了规避争权的嫌疑,也为了更好地保持中立,这个部门不能放在任何一个涉海部门下面,而应该放在新成立的协调机构下面。

这样,执法部门与主管部门之间就形成了一种新型的关系:执法部门把海上的案件“一锅端”,回来再分给各个主管部门。这种机构设置,类似于美国的海岸警备队和日本的海上保安厅。

1984年,国务院、中央军委曾做过这方面的尝试,想把涉海的执法机关统一在国家海洋局名下,但最终未果。许森安参与了这一过程。

这是个艰难的过程,因为相关部门得放权。交通部说,该部在海上的职能部门只有港监局,如果把它和海洋局合并,交通部在海上就没有存在了。但港监局的态度倾向于合并,交通部最后勉强同意了。

许森安负责与公安部协调。后者提出了一个条件:公安部的4个海巡大队可以交给海洋局,但如果海上发生治安案件,海洋局要负责把嫌疑人带回来,交给边防派出所。这个事对海洋局不是太大问题,所以公安部这一关通过了。

渔政经过做工作,表态支持合并。海关缉私这一块,因为业务特殊,大家商量的结果是还是让它独立为好。如此,中国第一次涉海执法部门之间的合并,距离成功无限接近。

但最后,主持此次合并的部门出现了动摇,最后功亏一篑。许森安对此颇为遗憾。

中国社科院边疆史地中心副主任李国强告诉《中国新闻周刊》,凡是涉及到机构和人员调整,都非易事。他建议,从操作的可行性考虑,执法部门之间不一定非要合并,也可以借鉴主管部门的做法,在所有执法部门之上成立一个协调部门。

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