为什么我们不能放弃国有企业——试论国企对社会公平和经济发展的作用

为什么我们不能放弃国有企业——试论国企对社会公平和经济发展的作用

冷酷的哲学

最近世界银行的报告又再次让很多网民的目光放到了“国企私有化”这么一个老问题上。

我一直想写一写关于国企的东西,但是直到最近我才觉得确实有这个必要下笔写一点东西。

这篇文章,我主要想尝试着讨论这么几个问题:

零、国企有哪些类型

一、为什么我们需要国企

二、流行的国企私有化的理由以及其谬误之处

三、为什么我们需要警惕一些私有化的声音

四、国企在国与国经济竞争中的价值

五、我们需要什么样的国企和国企经营体系

因为我毕竟不是经济学者,所以行文粗鄙,想必谬误甚多。希望有识者不吝指出,我也好逐步修改加强。

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零、国企有哪些类型

我们今天视野中的国企大致可以分为三种类型,第一种叫做竞争性国企,第二种叫做福利性国企,第三种叫做外部性强的产业的国企。

竞争性国企,其实很简单,只不过就是一般的商业企业,只不过控制权或控股权在政府手里。比方说中兴、长虹等。这些企业在基本公平的市场规则下与外企、私企竞争,并生存下来。他们主要依靠的是自身的竞争力,提供的是一般的商品。这类企业可以看作是国家资本力量的具体存在形式。当然,现在很多竞争性国企仍然能够获得超出一般民企的支持力度。这一方面是我们的市场竞争制度还不够完善,另一方面则是因为这些国企也多少承担一些强制性的社会公益事业,付出了不小的成本。在这个方面,政府仍然需要加强。

而福利性国企则不同,比如中国铁路,这类国企的存在目的在于提供基本的公共服务保障。它们往往是呈现垄断的、非盈利的经营形式。

在讨论国企时,需要将这两者严格分开。这两者的存在形式、经营理念和作用都是完全不同的。

最近有人转的张五常的《国企十条》,恰恰将这两者都混淆为了竞争性国企,认为凡是亏损的企业都是不该存在的。这首先就没有看清,有一些国企是为了提供基本的公共服务保障而存在的,并不是为了盈利,这类企业有时就需要政府注资或补贴才能持续。

而强调国企不能与民争利的人则忽视了竞争性国企这种国有资本力量的存在形式。这种形式也是必要的。

第三种国企比较特别。有一些特殊的国企盈利丰厚,领域不允许或限制私营资本进入,外国产品也被禁止进入或客以重税。这种国企第一眼看过去,是最让自由市场经济的信徒愤恨的。这种国企就叫做外部性强的产业的国企。

什么叫做“外部性”(Externality),这是一个经济学名词,是说一个人或企业的行为直接影响他人的福祉,却没有承担相应的义务或获得回报,亦称外部成本、外部效应、界外成本、界外效应或溢出效应(Spillover Effect)。(以上引资中文维基百科)

一个典型的例子就是烟草业。广泛吸烟所带来的社会医疗成本上升,是不会被烟草公司支付的。还有比如说军火业,他们盈利最好的时候是战争时期,所以军火资本集团往往会推动国家进行更激烈的对抗、冲突乃至战争,而战争所导致的社会成本,也是几乎不会被军火公司支付的。

这类外部性强的产业,有必要受到国家的严格控制,用其巨额利润来直接补贴其造成的社会成本,防止其巨额利润形成利益集团而把国家政策引向歧途。这类特殊的国企存在领域比较狭小,所以本文不作进一步论述。


我们下来就讲一讲为什么这些国企都是必要的。


一、为什么我们需要国企

资本主义的自由市场经济,如果不加节制,呈现的是一种“损不足而益有余”的形态。也就是富人越来越富而穷人越来越穷。随着贫富差距加大,阶层流动性就会下降,社会就会失稳,最后让所有人都付出代价。因此,现代资本主义国家政府都需要进行一定程度的二次分配。换言之就是需要由政府来进行“损有余而益不足”的工作。

现代发达国家政府的二次分配,其根本理念并不是把大家的收入差距都抹平,而是通过对基本的公共服务进行保障而为所有人提供一个尽可能公平的起点。与此有关的公共服务包括(并不限于):医疗、交通、通讯、教育、治安、消防、饮水、部分食品供给(如食盐)等等。

其中一些服务,因为每个人的需求程度不同而要进行一定的收费,或者因为要涉及一部分商品的收购和销售,所以政府会以国有企业形式提供这类公共服务。这就是福利性国企。

福利性国企控制着关系到民众基本生活和发展权益的重要领域,起到公平分配和减少突发事件/灾害影响的作用。其主要服务往往是微利或亏本的。

比方说中国铁路,其提供的基本公共服务是廉价的快速长途旅行。这一基本服务是公民能够更好地就业的基本保障之一。这也是推动经济发展的有力因素。(说句题外话,当年颇有人觉得中国铁路不应该引进外国高铁技术而应该等待本土高铁技术发展成熟。这恰恰就没有看清,中国铁路的存在目的不是为了发展自己的铁路技术,而是为了提供基本服务和刺激经济发展,所以中国高铁技术的生死其实是它考虑的次要问题。)

众所周知,中国铁路的客运服务是亏本的。铁路票价在十年中都没怎么上涨。一直是呈现基本公共服务的态度。

这并不奇怪,欧美很多国有铁路公司都是微利或亏本的。美国一些城市里的政府经营的公交公司也是类似。这就是提供基本公共服务的企业的特点。

不过中国毕竟是从全公有制发展而来的,福利性企业的存在形式也和欧美不同。中国的福利性企业,往往有自己盈利的一面。比方说中国铁路,其货运服务就是盈利的。事实上,我认为这是比欧美公有企业高明的一面。为什么我这么说呢?我们结合一个对福利性国企的常见否定看法来说一说。

这种否定看法是这样讲的:国企的经营效率很低(这个问题我们在后面详细讨论),所以无论是什么领域都不如让私企来做;当然,基本公共服务是注定要亏本的,所以为了能让私企来做这个服务,政府就应该提供补贴。

这个想法是几乎自洽的。国企效率低-〉应该由私企做;私企要盈利-〉政府应该提供补贴。但是这个想法恰恰忽略了两点,那就是“补贴是从哪里来的,盈利又去了哪里”。

我们这样来稍微举个简单点的例子。铁路分客运和货运服务:

正常情况下,客运成本是80,售票收入是30;货运成本是30,收入是80。当全部都公营的时候正好相抵,不盈利也不亏本。如果要私营企业来,我们假定它能效率高些(其实从英国的案例看,这个假设是不成立的),客运成本70,售票收入30,货运成本25,收入80。如果全部私营,公司可以盈利15。但是私营企业无利不起早,要想吸引私营企业经营客运,政府必须将客运补贴至盈利。也就是说,政府至少要补贴41才行。

那么我们反过来看,全部公营时,社会总支出是铁路公司的客运收入加货运收入,为110,而全部私营时社会总支出是两个收入加补贴,是151。要知道支付客运收入和货运收入的,都是使用者,但是支付补贴的则是所有纳税者。这41的补贴最后就落到了私营公司老板或者主要持股人手里,而这些人,恰恰是富人。

换句话说,政府补贴私营企业来提供公共服务,其结果,就是全民补贴富人。本来政府提供基本公共服务的目的就是为了“损有余而益不足”,而以这种方式提供公共服务,确根本就是“损不足而益有余”,这与政府执行二次分配的公平性方针是从根本上就相悖的。

所以,从另一个方面讲,允许福利性国企经营一部分相关的盈利项目,可以有效降低国民负担。阻止贫富分化。

从广阔的意义上看,政府还提供了很多根本不可能有也不应该有盈利的公共服务,比如初等教育、比如治安、比如国防。这些公共服务的资金都来源于大家纳的税。但是税率越高,越不利于经济发展。所以政府需要进行投资,来减少政府开支对税收的依赖。利用政府持有的资本力量来获得执行基本公共服务的资金。有一些人抨击说这是与民争利。可依我来看,这根本就是与“富”争利,并无不可。欧美很多社保基金都有一定的比例在股市里进行保守投资,这其实也是是另一种形式的“与民争利”。

所以事实上,对于政府而言,要提供公共服务,就要有收入。高级的公共服务,比如免费医疗,免费高等教育,就需要有巨额政府收入。这种收入不从税收里来,就必须从“与民争利”里来,而当税收已经告到一定程度的时候,后者对经济发展的制约比前者要小得多。

这也就是竞争性国企的必要性所在。他们在市场中按照公平的市场规律与民营企业竞争,通过资本主义的剥削方式为全民的基本公共服务提供一部分的资金。

更全面地说,竞争性国企也好,将社保基金投放到股市也好,都是国有资本力量自我增值的一种形式。因此我们可以看到,竞争性国企,往往可以采用股份制的方法,与私人资本共存共荣。我觉得不应该把国有资本与私营资本对立起来。国有资本也不过就是诸多资本力量中的一支。只要公平的市场规则能够确立,国有资本也可以是市场中的一个优秀的参与者。

当然,针对国有企业的否定意见是很多的,我们下来逐一分析一下。


二、流行的国企私有化的理由以及其谬误之处

我们从最简单的说起:

1. 国企资产没有明确的所有者,经营者没有产权,所以经营者就不会尽心尽力,所以国企经营肯定差。

茅于轼最近还提到过这个8、90年代的陈旧观点。其实我们看看欧美大型企业,很多都上市了,股东无数,而且执掌企业的CEO一般也不是这个企业的主要持股者。所以,换句话说,欧美那些股份制的跨国企业,其实执掌的人也不是所有者,但是他们还在经营维持着。顶多是CEO有额外的股份认购权,这和给与足够的绩效奖励区别并不大。而作为经营者的监督人,国资委完全可以执行和董事会类似的工作,并雇用职业经理人经营国有企业。

有人觉得经营者没有产权,所以投资什么的都不会用心。这种问题确实存在,事实上欧美大型跨国企业里这种问题也时有发生。发展到了一定规模和时间,所有权总是会和经营权脱离的。这个时候问题就在于如何监管了。而监管这个问题,只要有合适的制度,国资委、人大和诸多民众的监督,效力并不会比松散的股东大会来得弱。现在的国企监管制度并不完善,但这并不是私有化的理由。因为制度可以逐步完善,国企一旦私有化,再重新建立就太难了。

所以所谓国企经营者没有产权的问题根本就是个伪问题。


2. 国企非常浪费,我们要它做什么?

每到爆出诸如中石油天价吊灯、某国企高额招待费之类的丑闻的时候,就有人开始鼓吹私有化。这是我见过的最可笑的私有化的理由。国企现在的确有这方面的问题。但是私有化以后,老板赚了钱,跑到外国去买游艇、买球队,那些还和我等小民有一毛钱的关系么?

国企的浪费性支出,我们还可以监督、声讨。尤其是随着中国政治可能的逐渐改良,民众对这些问题的发言权也会越来越大。如果私有化了,这些赚到的钱,我们还有任何发言权么?与私人老板拿走盈利相比,现在国企的这些浪费简直不值一提。

当然,这并不是说,国企目前的这些行为不需要监督。这当然需要监督、需要反对。但是私有化绝不是符合平民利益的解决方案。


3. 国有企业效率低下,干扰市场,所以不应该存在

这是经典的自由主义市场经济的论调。前面第一个论调其实是这个论调的衍生品。这个论调是站不住脚的。

对于竞争性国企,或国有资本大量存在的复合所有制企业,都是在市场里拼杀出来的,或至少应该是在市场里拼杀出来(目前可能还存在一些政策倾斜)。这类企业如果效率低下就会被市场淘汰。

那么福利性国企的领域由私企来执行,效率会不会变高呢?这里就要举出我最喜欢的一个例子了:欧美医疗产业对比。

美国私营医疗体系现在一年人均医疗花销(政府及个人总合)达到七八千美金,而美国人均寿命低于英国。英国以公立医疗体系为主,这个体系虽然被人诟病非常多,但是英国人一年人均医疗开销(政府及个人总合),只有两三千美金。

换句话说,英国人均两三千美金的公立医疗体系达到的效果至少不差于美国人均七八千的医疗体系。这效率对比高下立判。

所以经营效率的高低,与究竟为谁所有并没有本质关系。有本质联系的是管理、监管的能力和强度。


4. 国企僵化,不利于创新。

这是少见的还算能成立的。但是一般来说,并不是不利于创新,而是不灵活。现在反过头来看,国有的公司、研究所,创新也不见得就比国内的私有公司差。事实上大公司内部的创新都是按部就班的,唯有小公司才需要有灵活性来突破大公司的规模、成本优势。因此我也同意,国企形势不适合小公司。更准确地说是大资本都不适合小公司。大资本的所有者并不会事必躬亲,也不会参与经营小公司,而小公司经营所需要的额外的灵活性就得不到满足。所以竞争性国企都应该是大企业。反过来说,国有的小企业也很难竞争得过民营小企业,只要市场规则公平,并不需要刻意排斥国有小企业——市场就直接将他们淘汰了。


5. 政府不应该与民争利。

曾经有银行高官公然说这个领域利润丰厚,所以政府不应该进入,否则就是与民争利。其实这是非常没有道理的。这种说法刻意将政府与民众对立,似乎政府是在和民众争夺利益。不,这是欲盖弥彰的说法。政府其实是在和资本家、富人争夺利益。我们不能把富人和人民在这里联合起来。这个道理并不难理解。

政府、平民、资本家/富人,在不同的条件下有可能存在着对立关系,也有可能呈现同盟关系。比方说在非洲争取市场和原材料产地的时候,政府、富人、平民是处在同一条战线上的同盟。在争取国内民权方面,富人、平民是同盟,与政府则是对立。而在国企这个问题上,其实平民的利益与资本家的利益并不一致。

在合适的制度下,国有企业的盈利将可以投入到公共服务领域中去,受益的是平民。这些企业私有化,平民首先将失去一部分可能的公共服务,而收益却被资本家/富人拿走了。所以从根本上说,在这个国企私有化这个问题上,平民其实应该站在政府一边。在国企私有化这个问题上,真正与民争利的是资本家/富人,而不是政府。

有人肯定会说,现在国企收入投入到公共服务的还比较少,一些福利性国企的公共服务其实也比较差。这都是事实。但是,如果我们不懈地改良制度,一点点变化它,甚至说难听点,就算“XX花革命”搞掉了现政府而维持这个国有制度,我们都还有可能利用国有资产建立一个比较公平的社会保障体系。而如果国企私有化了,重新建立这样一个体系则是近乎不可能的。


6. 政府既监管市场由在市场中盈利,这是既做裁判员又做运动员,是不合理的

这说法第一次听感觉很有道理,但转念一想就发现,欧美政府既做裁判员又做运动员的一个典型例子却受到了广泛推崇。欧美司法制度中,公诉时,裁判员是法官,是政府人员;运动员之一是检察官,也是政府人员。这是一个典型的政府既做裁判员又做运动员的案例。但是似乎并没有人说这不利于司法公正或不合理。

事实上,政府既做裁判员又做运动员并没有什么大不了的,重要的是要让监管者和经营者完全独立开来。所以,在国企经营体系中,国资委不能兼职工商局、税务局的工作。


不管怎么样说,私有化的声音现在仍然是很高涨的,这其中也许有出于经济理念的缘故,但是非常显然的,其中也存在出于私利的声音。对于后者我们需要非常的警惕。


三、为什么我们需要警惕一些私有化的声音

我们前面讲到了这样一个问题。国有企业,无论是竞争性国企还是福利性国企,妨碍最大的,是富人/资本家。最希望私有化这些企业的,是富人/资本家。无论哪一种私有化的方案,平民往往都是这个过程的牺牲品。

有很多话,也许是正确的,但是当其发出者的利益在其中有深刻的纠葛之时,就必须要予以警惕。请不要说我这是阴谋论或者仇富之类,我下面要说的事情都是曾经发生过的。

很多人可能已经记不得90年代国企下岗潮和破产潮中发生过什么事情了。当时的基本论调和现在没什么两样:国企效率低,经营者没产权、天然就经营不好云云。

当时的确有很多厂子在全国经济改革和私营企业崛起的过程中被市场淘汰。但是恰恰是基于这样一种理念,一些经营者和资本家故意把厂子经营得一塌糊涂,然后廉价买下,那价格往往把设备卖掉都能额外赚一笔。最后受到损失的是政府,也是平民。

有很多人觉得自己从未从国企受到过任何益处。其实我们能买到的火车票就是益处。春运不涨价就是益处。廉价的农业电力也是益处。政府从国企拿到的红利也是益处。也许今天我们并不能从国企获得充分的益处,但是只要国企体系还存在,我们就能逐步推进国企对国企的监督和利用。如果国企不存在了,这些就都变得不可能了。

如果中国铁路是一个私企,它会为春运储备车厢么?在春运这种时候难道不是提价的好时机么?利用现有的车厢多跑几趟,并提高票价,那收益岂不是比竭力提高运力而不涨价来得高么?至于什么农民工需要回家过年,抱歉,这不在私营企业的考虑之内。

日本福岛核电站本来完全有机会在地震发生后关机。仅仅就是因为关机会严重影响经济效益而导致负责人犹豫了一阵子,就造成如此的灾难。

过去几年我们曾经经常就能听到矿难的消息,以至于人们都麻木了。私人老板为了逐利,让工人在危险的条件下继续生产,最后往往酿成大祸。这两年政府整顿小煤窑,把很多煤矿都重新收归国有,于是矿难的消息就变少了。

尽管传统自由主义市场经济学说认为,人人都逐利的情况下社会资源配置会达到最优,但是现实已经证明了:在一些领域中,只有企业不把盈利作为核心要素时才能对整个社会产生更大贡献。而从这个角度讲国有企业是有必要存在的。

但国企的价值其实并不止于此。事实上,在国际竞争中国企一样有着非常重要的价值。


四、国企在国际竞争中的价值

现在的国与国之间的竞争,已经不再是自由市场竞争了。

美国外交政策杂志在今年2月9日有一篇很有意思的文章叫做“我们现在都是国家资本主义了”(We are all state capitalists now)。其实纯粹的自由主义市场经济早就已经破产了。无论是中国还是欧美国家,政府都已经越来越深入地涉及在经济发展之中了。

资本主义中,资本家负责一次分配,而政府负责二次分配。二次分配的公平与否,决定了一个国家的公平程度,也就决定了这个国家的活力和发展潜力。国有企业恰恰是政府进行二次分配的有效工具。

从另一个角度说,欧美曾经在国际上提倡自由主义市场经济的根本原因在于他们的民间资本力量已经发展了上百年,实力非常强大。一般的国家开放后,其国内新生的本土资本力量远远不能与欧美资本力量相比,被欧美资本力量玩弄于股掌之中是常见的结局。所以完全尊崇华盛顿共识进行发展的国家,几乎都没有什么好下场。恰恰是韩国、新加坡、日本这种政府涉入经济极深的国家,大多取得了成功。

也就是说,以中国的新生本土资本主义力量来直接对抗欧美资本,是几乎不可能取胜的。惟有政府施加足够的影响力、集中国有资本力量在市场中出手,才有可能赢得一席之地。这些行为是完全违反自由主义市场经济原则的,但是却能够带来经济的良好发展。

如果没有芜湖政府对奇瑞的鼎力支持,今天我们也不会有如此欣欣向荣的本土汽车生产商。如果没有电信在华为的产品并不算完备的情况下选择了它的产品,华为今天恐怕也到不了这样的规模和水平。如果中国铁路不是一个国家经营的整体而是割裂的私人公司,恐怕也不能在各国高铁制造商中间纵横捭阖,获得如此之多的技术。

中国在非洲开矿,往往是整个国家的资本力量的协同工作。由进出口银行向目标国提供贷款,雇用国有企业或私营企业进行建设,换取国有企业开矿权、采油权。如果政府在这种场合不作为,或者因为掌握的资本不够而无法作为,那么中国的竞争能力也就会因为无法获得足够的原料而大打折扣。而如果是用纳税人的钱来为私营企业开路,那未免有些劫贫济富了。

所以在今天这个世界,政府的力量,特别是国有资本力量,当运用得当时,是整个国家经济竞争力的有效保障和助推器。

因此,即便不考虑社会公平的问题,政府也有必要具备相当的资本力量来促进国家经济发展。

那么,作为总结,我们需要什么样的国企和国企监管体系呢?


五、我们需要什么样的国企和国企经营体系

国企首先需要覆盖基本的公共服务领域。邮电、铁路、一部分基本交通、一部分基本供水,等等。一些天然适合垄断而不适合划分的领域,也需要由国有资本来控制,如电网(加州电网的格局已经宣告了供电系统分割竞争模式的失败)。还有一些具有重大社会收益的、盈利能力与投资规模不成比例的项目。

其次需要维持和发展具备市场竞争力的大型国企。

再次需要推动建立新兴产业的国企,这类产业是中国产业下一步升级所要涉及的产业,由于技术发展还不完全,需要政府各方面进行长期推动才能形成产业。一个典型的例子就是中国商用客机产业。

另外,外部性比较强的产业,仍然只应该允许国企经营。

对于这些国企,我们很显然需要更深入地监督,减少和杜绝浪费。同时提升国有资产管理的能力,增强绩效奖励的方式等等。要让市场在竞争性国企的参与下仍然有效运行,这就需要明确市场竞争规则,将竞争性国企的经营机构与政府的市场监管部门严格分离开来,相互独立。

有人对我说过,这种保有巨大国有资本的、国有企业甚至直接在市场中与私企竞争的国家资本主义经济模式,从来没有一个国家做过,这是违反人性的,不会成功。我对此的言辞是,“当年欧洲贵族还觉得没有贵族的民主制度是违反人性的呢”。


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