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谈到文官治军,大家一定会联想到守内虚外的宋朝。这种文官治军的情况在现代国家中也普遍存在,那么这种制度的利弊几何?本人希望通过对我们的近邻同为发展中国家的印度,实行文官治军制度的得失来剖析利弊。

纵观印度历史,很少发生军事政变,在争取独立的斗争中,印度人民受甘地非暴力主义的影响,对作为英殖民主义压迫人民的统治工具的英印殖民军有一种反感情绪。国大党在领导印度人民进行争取独立的过程中,从未试图吸收军官团参加。曾在印度国民军中作过战的军官即使有幸参加了独立斗争,国大党的政治领导人也“很有远见地做到未让他们中的任何人呆在武装部队中”。可以说印度民族传统倾向于民主,反对军事独裁,而这一民族政治传统是印度在独立之后实行文官治军的社会基础。

印度独立后仿效西方的国防体制并有所发展,按照文官治军的原则,进一步削弱军人的权力,加强了文官对军队的控制。具体表现为废除陆军总司令制、加强国防部和调整国防决策程序,实行三军分立。三军总司令向新设的国防部长负责,是政府的职业军事顾问。实行三军分立制的目的,据印度政府宣称是为了“步所有现代化武装部队的后尘,使技术性很强的海、空军更好地建设”,以便“促使三军平衡发展”。这种军事体制变革,实际上是限制人数众多的陆军的传统影响,使陆、海、空三军保持平衡的地位,减少军队在军事战略决策中的作用,逐步消除军人可能对文官政府构成的威胁。

为实现文官治军而采取的第二个措施,是加强了文官占绝对优势的国防部。国防部为印度的国防执行机构,负责协助总理统一领导全国的国防事务,国防部借口为了给内阁提供内行的经验和建议,从而分享了原总司令部的若干权限,控制了情报权和决策权,军队的财政命脉一直受到财政部的严密控制。

为了便于对军事首脑人物的控制,印度政府还相对降低了军官在社会上的地位,1947年政府的国防秘书衔级低于中将,改革后则与上将同级;原一个邦首席秘书相当于准将,后来则相当于少将;1949年,陆军总参谋长和印度最高法院法官平起平坐,1961年后则坐到法官的后排。为了进一步加强文官治军,1949年1月,印度内阁又对国防决策程序问题进行了全面审查,制定了新决策的程序:印度陆、海、空三军的有关计划、建议和决定,由三军司令部呈送国防部,国防部从军事、行政等各个方面进行审查后认为确有必要,通过后,再转国防财政处,财政部派驻国防部的财政顾问机构征求国防财政处的同意,然后又递交国防计划委员会,上呈内阁政务委员会最后裁决。

印度自独立后,一直实行文官治军,军队不参与国内政党活动,绝对服从民选政府,这在第三世界是少有的。这一点对印度的政治产生了深远的影响。其中有积极的影响,也有消极的影响。其积极的影响有四个方面:

第一,有利于使军事服从国家的政治目标,同政治外交政策相协调。克里希纳.梅农就曾对军方是否参与战略性决策发表过否定性的说法,他认为:“对军队来说,要制定政策是错误的;军队的任务是去关心军事战术。军事计划和安排以及类似的事情,必须握在政府的手中。”“我认为最近关于让军队考虑战略问题的说法是由于滥用章程所造成的。”这种将军队排除在战略范围之外的思想在一个时期颇有市场。文官政府认为:军事问题仅仅是一个专业问题,战略则包含着政治方面的考虑,因此,重大的军事决策只在政府内阁总理和文官国防部长等少数人中进行。由于军方脱离国防决策体系,军队指挥权由文官控制,军事能够直接服务于政治与外交斗争的需要。无论是对外用兵,还是对内以武力平息各种反政府活动,军队都发挥了政治上的驯服工具的作用。

第二,有利于发展国防计划经济,把国防计划纳入国家的经济发展总计划之中,使国防与经济有序发展。印度的国防计划在实施中牵涉到军外的许多部门。文官治军,有利于通过制定计划,把国防同政府的经济发展有机地结合起来,统筹安排,协调发展。

第三,有利于对军费的监督使用,防止浪费。在国防部预算体制中形成的三军司令部、国防部和国防财政处之间互相制约的三角关系中,财政顾问对国防预算有最后否决权。他的主要职责是检查军方的需求对经济建设的影响,以便合理地使用有限的资源。

第四,有利于国家的政治稳定,防止军事介入政治和党派斗争,发生军事政变。文官治军的一条重要原则是:军人不得介入党派斗争,必须服从当选政府的绝对领导。此外,印度的三军并立,权力多中心,在很大程度上限制了军人对政治的介入。

但文官治军并非没有弊端,随着印度军队参加援助政府维持地方治安和出国作战任务的增多,文官治军为国家安全和国防建设所带来的消极影响,也逐步显现出来。

第一,缺少高级的国防战略指导。文官治军使来自内阁总理对国防的指导与控制体系已经确立(即内阁政务委员会),但是缺少一个来自军事、外交、国防科研等部门的专业人员组成的专职机构,制定统一的国家战略,以确保军事、外交、经济在实际行动中保持协调一致。国防部长和众多的国防秘书都是“政治性”任命的文官,一般都是到期离职。官员的频繁更迭,使他们不能深入了解国防和军事事务,国防部各级文官都普遍缺乏通晓军事的专家。正如一位曾任国防秘书的印度文官所指出的那样:“印度文职官员对军事事务的无知程度令人吃惊。”可以想见,由这些不懂军事的人来单独决定军事策略,而让军队盲目执行,将会出现什么样的结局。

第二,文官统治的国防部使军事专职机构与最高决策机构脱节。由于国防部由清一色的文职官员组成而无现役军官参加,使军方被排除在国防军事决策过程之外,在国防部长和三军总部之间,无形中增加了一个文职厚层(即各级国防秘书),形成文职机构与官员凌驾于三军总部之上、军官地位排在文官之后的局面。由于文官缺乏军事知识而使权责分离问题突出。军事行政权属于文官行政机构,三军司令部的行政和军事调动等权力,由“毫无军事知识”的文职机构掌握着,而执行各种任务的责任都要由三军司令部来承担,造成文职与军职机构之间的矛盾。

第三,三军各自为政,没有统一的作战指挥机构。独立后的国防体制,使军事职能机构的权力受到种种限制。表现在参谋长委员会只是国防部的一个咨询机构而不是权力机构,参谋长委员会主席由资深的军种参谋长担任,在地位上与别的军种参谋长平行,因此只有主持会议权而无裁决与决策权。三军参谋长是政府(国防部)领导各军种的职业军事顾问,向政府负责各军种的事务。全军没有统一的作战指挥机构、训练机构和后勤领导机关。各军种自成体系,根据地理条件划分各自的军区,无论平时或战时都没有统一的正式机构负责协调三军各军区的共同行动。这种高度分散的作战指挥体制,影响了印军的全面建设和综合作战能力的提高,各军种在执行政府的决策时各自为政,在作战时出现了不协同、不合作、各打各仗的现象。

第四,政府中的徇私舞弊现象,侵蚀了军队对政府领导的信任,影响了士气。例如,国防部长梅农对传统上应由军人们自行处理的事务,进行了不恰当的、连续不断的、甚至被人推断是别有用心的干预,在提拔哪些人担任高级军官的重大问题上,对军方的建议置之不理。这也导致了1957年和梅农同时出任陆军参谋长的蒂迈雅将军的愤然辞职。另外,有报道称,印度政府官员在使用军费过程中存在贪污现象,这都在不同程度上损害了文职官员在军人心目中的形象。

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