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美国总统特朗普想要造一面50亿美元的边境墙,需要国会的拨款。但民主党人占多数议席的众议院并不想帮总统实现这个新年愿望。两方在这一问题上的僵持已经导致美国政府关门17天。 民主党人认为,这不是钱的问题。新上任的众议院议长佩洛西在回答记者采访时说:

“A wall is an immorality. It’s not who we are as a nation.

It has nothing to do with politics. It has to do with The Wall as an immorality between countries. It an old way of thinking. It isn’t cost-effective.

The Wall in my view is an immorality. It’s, again, a waste of money and opportunity cost to protect the American people.”

“造墙是没人性的,这不是美国作为国家的处事方式。

这(众议院与总统的分歧)与政治无关。更紧要的是这是一面国家间没有人性的墙。这是一种老旧的思维方式。在成本收益分析上是不划算的。

这面墙在我看来是没有人性的。再次强调,这是在以浪费钱和产生机会成本的代价来保护美国人。”

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南希?佩洛西
这段话代表了冷战以来的美国价值。

一半在谈道德与价值,强调美国作为移民国家和民主典范,对反移民的孤立主义的排斥。

一半在谈成本与收效,强调争论核心的预算应该让美国纳税人的钱花在更有成效的防范非法移民的项目上。

坦白讲,作为一种观点,这句话站得住脚。但要考虑到上一届政府的执政成绩,这句话从某种程度上掩盖了美国挥霍大笔资金却无法遏制全球难民危机的事实。

(难民与非法移民问题严格上看有不同的成因,但仅从研究美国对外交往的角度,美国国务院在移民与难民问题之间没有划分清晰的界限,甚至在安置问题上采用了较为一致的策略。后文会有详细解读。)

为了计算美国在移民与难民问题上挥霍了多少资金,我把研究的目光聚焦在预算文件上,看看上一届政府是否如他们所言维护了移民与难民的利益,并且让资金投入转化为了实际效果。

简要的结论是,即使将目光聚焦在移民与难民援助专属账户上,2011年以来,美国在叙利亚难民安置上至少多花了91亿美金购买国际组织的服务,换取了在难民问题上的全球领导地位,却无法遏止二战以来最大的难民危机。

二战以后,美国成为国际援助领域最大的捐资方。

作为马歇尔计划的缔造者与联合国最大的捐资方,美国拥有丰富的对外援助渠道,可简要概括为三种:双边渠道,多边渠道,及围绕联合国系统的国际组织渠道。

自1993年颁布《政府绩效与结果法》以来,美国的对外援助预算管理结构也逐步定型。虽然有20余个部级职能部门向外输送援助资金,但是美国国务院(Department of State,相当于外交部)与美国国际开发署(USAID)仍负责支配绝对大多数的援助资金,并负责监督援助项目。

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左:美国国务院;右:USAID
根据美国的预算制度,每一个财年是从上一年的10月1日到这一年的9月30日,以2011财年为例,2011财年从2010年10月1日开始,在2011年9月30日结束。

根据预算周期,以2011财年举例,2010年2月前,国务卿就应当将一份美国国务院与USAID的联合预算呈交给总统预算办公室(OMB),并准备在2月向国会递交一份2011财年详细的联合预算说明(Congressional Budget Justification)。同时,根据惯例,2011年提交的预算文件应当附带2009年的预算实际拨款总结。

出于向国会相关委员会通报项目成效以保证预算绩效的目的,以2011年财年为例,2011年5月,美国国务院会联合USAISD集中出版一批汇报性文件(Congressional Presentation Documents)以业务模块为单位申报2009财年各个专属业务账户的预算使用情况和项目成效,提出2011财年的该业务的工作目标,并对2012财年的预算进行细项申报与说明。

为了能更精准地计算美国在难民与移民问题上的支出,本文将目标锁定在美国国务院的两个专门负责移民与难民事务的账户上:

Migration and Refugee Assistance(以下简称MRA):移民与难民援助账户,该账户是移民与难民援助的主要账户,包含90%以上的美国对移民与难民援助的官方资金,以下简称MRA。

MRA账户分为常规预算与紧急拨款两种。常规预算(Enduring)即通过正常的预算申报周期经国会批准拨款的预算。紧急拨款则分为两类。2012财年以前,MRA紧急拨款是通过向国会增补预算(Supplementary Appropriation)的审批流程经批准拨款的,一年不超过两笔,资金使用不可超支。2012财年以后,由于难民形势加剧,MRA采用从国会特批的海外紧急行动基金(Oversea Contingency Operation Fund,以下简称OCO)中无上限地临时提款,财年结束再行核算的方式支取临时资金。特朗普上台后终止了这一无上限提款的临时拨款模式,通过扩大常规预算设定预算天花板。

Emergency Refugee and Migration Assistance(以下简称ERMA):紧急难民与移民援助账户,该账户资金量较小,一般作为前一账户的补充。因此在向国会汇报时,两个账户绑定形成一份文件进行说明。2017财年开始,该账户即被取消。

我集中梳理了国务院向国会上报的两大账户的汇报文件,并与美国国务院的预算说明(Congressional Budget Justification)中的预算实际拨款总结表进行比对,绘制了2007财年~2019财年的美国MRA+EMRA资金量曲线。

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注:单位:十亿美元,均采用对应财年的美元名义值
可以发现,2007年以来,美国在难民与移民事务上的投入不断增加。2012年后,单就这一账户美国每年要投入20亿美元以上的资金。除了2018与2019财年暂无实际支出数据外,年度实际支出额自2007年起即开始持续攀升。

进一步,通过核算紧急拨款与常规预算占实际支出的比例,我们可以发现美国对难民危机时准备不足,实际支出超出预算支出,甚至不得不采用原本用于反恐行动的OCO基金进行无上限的临时提款。

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注:单位:十亿美元,均采用对应财年的美元名义值
在数额上,2007-2009财年国务院通过申请紧急拨款补足了一部分预算,但数额都在10亿美元以内。自2012财年起,通过无预算上限的OCO基金进行紧急提款的比例在整体支出中逐年增加,且在2013财年突破10亿美元,2015年突破20亿美元,超过2009财年的支出总额。随着特朗普政府关闭了MRA对OCO的提款权,2019财年的预算采用了简单粗暴的方法,将2018紧急拨款的预测额度整体并入常规预算,但未降低整体预算总额。可以认为,2012财年开始的紧急拨款直接推高了MRA的支出,使得美国国务院不得不设定远高于之前水平的常规预算。

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根据美国国务院向国会上报的汇报文件,我整理了美国在2011年叙利亚危机发生之后对叙利亚内战造成的难民危机与受其波及的近东地区(含也门与巴勒斯坦)的拨款情况。

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注:单位:十亿美元,均采用对应财年的美元名义值
从图中可以发现,阿拉伯革命发生之前(2010年9月30日以前),美国对于近东地区的难民安置援助投入非常有限。阿拉伯革命发生之后,尤其是叙利亚内战以来,美国针对叙利亚及其周边地区难民的紧急拨款直接推高了2013财年与2014财年的对外难民安置援助,成为美国对外难民援助的主轴,且年投入一直高出10亿美元水平。(2014年后难民援助上涨是因为乌克兰危机又爆发了……)

通过累加自2011年开始美国对叙利亚危机波及的难民的财政投入(包含2018财年与2019财年的获准预算),美国累计为援助叙利亚难民投入91.47399亿美金,以50亿一面川普墙来算,相当于1.8294798面。

巨额的资金投入摆在眼前,看似确实用在了安置难民的行动中,然而,事实并非如此。

回顾前文,南希·佩洛西在描述那面墙的时候,用了一个衡量预算绩效的常用标准:Cost-effective。与成本-收益的计算中要求总收益大于总成本的理念不同,Cost-effective将求达成具体政策效果。但事实上,上一届政府的难民援助成效甚微。

通过美国国务院披露的文件来看,美国国务院与USAID没有实际参与难民安置,而是把巨额资金作为捐赠,输送给了联合国难民署(UNHCR),国际红十字会(ICRC),世界粮食计划署(WFP),国际移民组织(IOM)及大大小小的非政府组织。

从下图可以看到,根据美国国务院自2009年开始上报的美国对国际组织的会费缴纳及认捐情况报告(United States Contributions to International Organizations),通过所有美国援助账户输入UNHCR和WFP的所谓自愿捐款,每年都维持在20亿美元的水平。

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不仅如此,根据含有详尽统计图表的2015财年-2018财年的报告中,我们可以统计以下图表。图表显示了2014-2017财年美国政府给予最多资助的十个机构,负责援助难民的组织都“榜上有名”。

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美国购买了这些大大小小组织的服务,是这些国际组织的努力与工作兑现了奥巴马总统所说的美国对全球难民的关心,帮美国换来了国际移民与难民问题的领导地位,誉满天下。

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如果说,这一空洞的全球难民事务领导者的名号是美国政府所追求的,那么着实可以认为这些资金是“富有成效”的。

然而,美国国务院自己也承认:世界,正面临第二次世界大战以来最大的难民危机。

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根据联合国难民署(UNHCR)的数据(下图),可以发现,自2003年的难民总量低点后,全球难民数量开始井喷式增长。

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注:单位:百万人
2006年,是美国政府调整难民计算基期与伊拉克国内动荡导致移民暴涨。

2012年到2014年,叙利亚危机波及超千万人,流离失所者的数量陡然增加。

2014年后,随着叙利亚持续内战带动阿拉伯半岛整体局势恶化,以及乌克兰危机同时爆发的影响,难民数量陡增,全球可能的难民及移民数量超过7000万人。

7000万,人,正在面临生存的危险。

91亿美元究竟是善意的雪中送炭,还是为西方主动挑起的难民危机埋单?历史自有公论。但确凿的是,在日益恶化的难民危机面前,抱着全球难民事务领导者的大名自我标榜,是一种自大的表现。

事实上,美国上一届政府为各国如何参与全球治理树立了一个反面典型。

调用美国国务院与USAID对外经济援助基金(Economic Support Fund)账户的资金支出情况,和难民与移民援助账户的数据进行对比,结果令人唏嘘。

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注:单位:十亿美元,均采用对应财年的美元名义值。2018财年,ESF更名为经济援助与发展基金(Economic Support and Development Fund, ESDF)
我们可以发现,美国对外难民援助支出的提高在过去的十年里对于美国对外经济援助资金产生了挤出效应。尽管美国的双边经济援助有诸多附加条件,其根本目标依旧是通过资金帮助受援国发展经济。难民援助则只能起到“补锅”的作用,更何况,接受难民援助的地区基本谈不上有效的经济发展。1美元的经济援助往往具有超过1美元的收益,而1美元的难民援助却可能带来的是下一个1美元的成本。经济援助与难民援助的资金总量看似没有变化,但对国际发展的影响却是负面的。

回顾历史,冷战结束之后,美国的“佩洛西”们,高扬起自由民主的大旗,眼光向外寻找其他国家的人权问题,并试图利用手中的权力制服不听话的“小朋友”。

美国对伊拉克这么做了,结果发现代价过于沉重,仅帮助伊拉克战后重建的一次性支付,美国纳税人就掏出了整整200亿。而伊拉克的石油资源却没有民主地惠及美国人民与伊拉克人民。

于是美国开始在“阿拉伯之春”中动用金元的力量,以数十万人死亡,千百万人流离失所的代价,鼓动一场民主的胜利,并“役使”国际组织屈服于资金的困境,而被迫服务于美国的金元,为美国换取人权事务的领导地位。

人活着,应该知道“耻辱”二字怎么写。阿富汗没电教室里的孩子知道怎么写,伊拉克经历过动荡的战士知道怎么写,经历战火的叙利亚人知道怎么写,而“南希?佩洛西”们却让他们先学习怎么写“感恩”。

事实上,庞大的难民援助系统内,没有一个人期盼经历这场人道主义危机。但当危机发生之后,他们便没有选择,只有想方设法让有限的资金发挥最大的作用。根据美国国会预算办公室对维和行动成本的测算,一场在中非的维和行动联合国的维和成本是24亿美元,如果让美国军队负责维和,则将要花费57亿美元。更精打细算的服务被国会山的政治家盯上之后,就成了最合算的办法,同时不忘利用认捐的金元“督促”国际组织提升效率。

2005年-2015年间,联合国难民署的最高级别官员——联合国难民事务高级专员名叫:安东尼奥?古铁雷斯。作为新任联合国秘书长的他,正在开启联合国发展系统(不是人道主义援助系统)最大规模的预算整合改革,希望能够扭转联合国在人道主义援助的投入比例日益增长的趋势。

发展,而非人道主义救助,才是让这个世界重新变好的力量。

回到现实,对于全球治理,特朗普依旧需要50亿去造一面家里的墙,表达他的态度;南希?佩洛西们仍旧眼光向外,试图把自由之旗扛起来。

至少在预算上,出现了两个美国。一个美国无法收拾难民危机,却仍旧想要保持领导地位,审视中东,审视拉美,审视中国。另一个美国否定过去,把眼光垂直向下,对准所在的一隅,准备重新回归孤立主义。

或许,两个美国都需要反思自己是否踩在了一条光谱的两个极端上。

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