对菲下一步:进可攻,退可守

原题为《对菲律宾外交下一步:进可攻,退可守》

自6月底上台以来,菲律宾总统杜特尔特已成为今年亚太区域政治的一个关键变量。菲律宾国小势微,之所以能影响亚太局势的走向,盖因其在地区秩序架构中的重要地位。

菲律宾是美国在亚洲的传统盟友,驻菲军事基地对于美国维持亚太海上霸权至关重要;中菲关系因为近年来南海局势升级而突显其重要性,菲律宾在过去六年的南海争端中居核心地位;作为东盟成员国,菲律宾的外交走向也能影响东盟在地区秩序中的作用。

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杜特尔特的“两面下注”

与前任阿基诺三世的亲美相比,杜特尔特上台以来的“反美”言论使不少西方观察家惊呼其是美国亚太外交的一个“灾难”,也使不少中国观察家欢欣鼓舞,认为他是“天上掉下来的礼物”。但这两种观点都未免有失偏颇。

对比杜特尔特10月18日-21日对中国的访问和10月25-27日对日本的访问,其对外政策的本质逐渐明朗:他正回到“两面下注”或“对冲”这一亚太中小国家应对中美两个大国的经典战略,也就是以相互矛盾并且刻意模糊的政策应对中美竞争,以便在未来局势变化时为自己留一条后路。他所谓的菲独立外交,不过是这种“两面下注”战略的代名词而已。杜特尔特外交之所以值得关注,并不是“两面下注”战略本身,而是作为美国铁杆盟友同时又在南海与中国作对的菲律宾,居然会采取这样的战略。

杜特尔特“两面下注”战略的迹象十分明显。在中国,中菲签署了价值240亿美元的13个双边合作文件,其中包括150亿基础设施建设合作专款。在与中国领导人会谈时,杜虽坚持对黄岩岛的主权,但并未主动提到对中国不利的南海仲裁案裁决。他大谈菲中友谊和中国人的真诚,大口索要经济援助;同时,还宣称要在军事和经济上“脱离”美国,甚至暗示要与中国和俄罗斯建立安全同盟。

但在日本,杜特尔特却立刻改口,说所谓“脱离”美国并不是要中断与美国的关系,而只是意味着菲外交要开辟一条独立的道路,不唯美国马首是瞻。杜在北京所说的“从不真心喜欢美国人”应该是真的。在与安倍会谈时,他也抱怨美国把菲律宾当作“皮带牵着的一条狗”。但是,他的所有反美言论至今为止还没有转化为实际政策。如果他的目的在于引起美国的注意,并趁机向其加码要价,那么他已经非常成功了。

杜特尔特在日本说与中国只谈了经济问题,否认安全与军事关系的重要性。但与日本,他却不仅谈经济,还谈安全与军事问题,不仅谈菲日安全合作,还谈美日同盟和美菲同盟。在继续大骂美国的同时,杜体现了极度亲日的态度,称日本为“伟大国家”,是“比兄弟还亲的特殊朋友”。他还呼吁日本企业加大对菲投资,欢迎日本助菲加强海上力量,赞扬日本在维持亚太“法治”中的作用,并称愿与日本展开南海联合军演。

这些表态实际上已经冲击到中国在南海问题上的底线。在与安倍会谈时,杜称其“无法走出”南海仲裁案裁决,暗示裁决的有效性,并称在南海问题上他会站在日本一边。在与日本议员会谈时,杜暗示菲日有针对中国的共同安全利益,因此需要联手。更重要的是,菲日两国发表的《联合声明》明确提到仲裁案裁决——这是菲律宾首次在与另一个国家的外交声明中提到裁决,东盟外长峰会的声明至今都没有提到裁决。此外,这一声明还强调各方“克制”和“非军事化”在南海争端中的重要性。

总的来看,杜特尔特基本上全盘接受了日本对南海问题的看法。他对日本在中国外交中的敏感性和中国对日本插手南海问题的反感无动于衷(或者不甚了了)。他在日本的表态说明,他没有与中国领导人谈裁决,只是一个为了获取经济利益的策略选择而不是真实意图的体现。对此,中方表现了相当的宽容和大度,这一态度背后则是中国对菲外交的战略耐心和对杜特尔特战略价值的正面评估。

中国如何做到“退可守”

在杜特尔特外交“两面下注”的本质日渐清晰的情况下,现在中国外交面临的问题是如何做到“进可攻,退可守”,因为“进取”和“倒退”都是未来中菲关系可能的走向。事实上,杜“两面下注”对中国来说并不是坏事,中国已经在一定程度上掌握了战略主动。

在南海问题上,按照这两年来中国政策的思路,“进可攻”的要务应是继续降低仲裁案裁决在南海争端中的重要性,恢复双边谈判为处理争端的主要途径,同时继续推动“南海行为准则”的磋商。这些目标在杜访华时已达到,两国甚至有意建立南海争议双边磋商机制。但在访日时,杜却暗示裁决的有效性,并称要在未来适当时机与中国展开谈判。菲外长亚赛甚至说杜所做的所有关于南海问题的“即兴”言论都不算数,并称,菲要在其宪法框架内执行裁决。

可见,裁决对中菲关系和南海争端的影响将是长期且负面的。如果连追求“两面下注”独立外交的杜特尔特都无法放下裁决,更遑论其他追求与美日等国一起制衡中国的其他菲人了。因此,在“退可守”的方向,中国需充分做好应对裁决长期而且难以预测的影响。

中国对黄岩岛问题的处理将极大影响中菲关系和南海局势的走向。杜访华后,中国海警船虽然还在守卫黄岩岛,但已没有阻止菲渔民在附近海域捕鱼。据外电报道,中国似乎允许菲渔民进入黄岩岛12海里但不是泻湖以内捕鱼。这显示出中国在海洋权益争端中的灵活性,是极具政治智慧的举措。

对很多菲律宾人来说,这是杜访华最直接最重要的成果,是杜独立外交发挥作用的最好体现。但他们还有更多诉求,包括一份给予菲捕鱼权的成文的协定(而不仅仅是口头承诺)。实际上,中菲外交官在杜访华时曾就这样的协定进行过谈判,但终因菲方不同意中国使用“允许”菲渔民在黄岩岛捕鱼这样的措辞而作罢。菲方之所以不同意这样的措辞,是因为他们认为,这有悖于裁决所谓的黄岩岛是中菲共同渔场的判断。

黄岩岛问题对中国而言是战略包袱还是战略资产,现在还不好判断。目前需要考虑的是,允许菲渔民捕鱼的策略能否持续保持双边关系的稳定和南海局势的缓和。但美国这一变量不容忽视。杜特尔特对美国不满的一个重要原因,是美国不肯作出在中菲就黄岩岛发生冲突的情况下出兵保护菲律宾的承诺。一旦美国作出这样的军事承诺,而菲律宾重新倒向美国,中菲关系将再次出现严重倒退。当然,美国认识到了这种承诺可能导致的与中国交战的巨大风险,但如果奥巴马后的下一届政府认为美国需要对中国示强以证明其战略决心,作出这一承诺也不是不可能的。中国的“退可守”需充分认识到这一可能性。

由此可见,在黄岩岛问题上采取灵活策略稳住杜特尔特至关重要。“进可攻”的目标应是在现有关于菲捕鱼权的过渡性安排的基础上,制定中菲关于渔业、资源和环境合作的长期框架,争取在暂时搁置主权问题的基础上冻结黄岩岛争端。如此,美国将失去影响南海局势的一个重要抓手。

所谓的“杜特尔特效应”

在与东南亚国家的关系上,外界已在讨论所谓的“杜特尔特效应”问题,即杜的“近华”是否会引发通往北京的多米诺骨牌效应,促使其他东南亚国家(特别是同为南海声索国的马来西亚和越南)搁置争议而寻求与中国交好的经济利益。

杜访华后不久,马来西亚总理纳吉布接踵而至,并宣布要加强与中国的军事和经济合作。中马经济合作已有很多成果,防务合作才是纳吉布此行的看点。马来西亚作为东南亚另一不是美国盟友但与美国开展紧密军事合作的国家,加强中马防务合作将降低美国与马来西亚的军事关系,进一步削弱美国军事霸权的地区支持。中国“进可攻”的目标应是保持这一势头,争取更多的东南亚国家(特别是越南、缅甸等)加入其中,同时加大对新加坡和印尼等国的外交压力。

在与东盟的关系上,菲律宾将担任2017年东盟轮值主席国,并将在2018年后接替新加坡担任中国-东盟关系协调国。只要杜特尔特“两面下注”的对华战略不变,甚至因为中国的大力支持而更靠近中国,中国就可利用菲律宾主席国和协调国的地位推进中国与东盟的关系,让东盟内部关于中国“分化”东盟的指责告一段落。

杜特尔特是中国周边外交的一个机遇,不仅体现在中菲关系上,也体现在南海局势、美菲同盟、中国与其他东南亚国家关系以及中国与东盟的关系等重大地区战略问题上。中国外交的挑战在于如何做到“进可攻,退可守”、攻守平衡,而不是“进退失据”。菲律宾总统虽然只有一届六年的任期,但六年能做很多事,特别是对中国这样的崛起大国而言。

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张锋/澳大利亚国立大学国际关系学系研究员、中国南海研究院兼职教授

编辑/漆菲? 美编/青年

新媒体编辑/丰泽

本文节选自《对菲律宾外交下一步:进可攻,退可守》,原文刊载于《凤凰周刊》2016年第32期,总第597期。

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