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周志伟

中国社会科学院拉丁美洲研究所经济研究室副研究员,巴西研究中心执行主任

文章来源:《当代世界》2016年3月刊

在国内经济持续衰退的背景下,委内瑞拉、阿根廷等国政局发生变动,拉美左翼力量受到了严峻挑战。2015年巴西国内生产总值表现萎靡,在新一轮美元加息周期中,罗塞芙政府面临的是一场政治经济全面危机。

2015年,巴西的迅速黯淡太出乎意外。从经济萧条到政坛腐败持续发酵,从政府民意支持率的自由落体再到针对罗塞芙总统的弹劾议案,毫无疑问,巴西当前陷入了经济、政治和信任的全面危机之中。伴随着委内瑞拉反对党联盟在议会选举中的获胜,阿根廷左翼执政联盟在总统选举中的败北,外界猜测巴西或将成为拉美左派第三块倒下的“多米诺骨牌”,进而催生拉美政治生态的整体变盘。

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2015年12月17日,巴西联邦最高法院作出裁决,否决总统罗塞夫要求废止弹劾案的上诉,要求重新组建众议院特别委员会,弹劾案在众议院获得通过后须交参议院表决。图为17日巴西总统罗塞夫(左)和里约市长帕埃斯在里约热内卢参加一家博物馆开馆仪式。

什么造成了巴西当前的危机

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巴西的危局早有预兆

客观分析,当前巴西的这场危机最早源于2014年大选。在那场短兵相接的总统选举对决中,劳工党虽成功实现了大选的“四连胜”,但在经历了连续12年执政后,劳工党对最大反对党的优势从2002年的约23个百分点减少至2014年的3个百分点,几乎被蚕食殆尽。造成这种局面的原因有二:第一,连续曝光的腐败丑闻降低了劳工党在巴西政坛的威信,劳工党公信力的下降催生了执政联盟力量的分化,而且直接造成了民怨的叠升;第二,罗塞芙首个任期内的经济持续低迷使劳工党政府的经济治理能力受到了社会各界的质疑。因素的叠加发酵使得社会抗议此起彼伏,并成为近几年来巴西社会的常态。尽管如此,凭借着劳工党执政前期的不错政绩(尤其是卢拉的两个任期)以及高投入的社会政策,劳工党勉强赢得了2014年的选举。然而,在失去经济高增长的前提条件后,高投入的社会政策沦为劳工党政府难以承受的负担,2014年巴西财政赤字占GDP的比重(6.2%)是2013年的一倍。

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2014年巴西世界杯,作为东道主的五星巴西被德国7:1血洗。赛后不久,为了安抚球迷,巴西总统罗塞芙更新了自己的推特。她或许已经意识到,这场历史性的惨痛失败会给整个国家带来更多的不安,其影响甚至无法估计。

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勉强获胜的局面使得劳工党面临“内外施压”的困境

从外部来说,社会民主党虽然败选,但微弱的差距让该党看到了取代劳工党的可能,利用一切机会不断给现政府施压便成为社会民主党增强本党政治资本的策略,尤其是由该党控制的几大传统媒体更是持续不断地给劳工党政府施压。从执政联盟内部来看,劳工党力量的萎缩直接稀释了执政联盟的凝聚力。由于在议会中拥有强大的资源(众议院第二大党,参议院第一大党),最大盟党民主运动党在内阁席位分配和政策取向上向劳工党提高了要价,而罗塞芙的妥协不仅在劳工党内遭受争议,甚至更导致其他左派小盟党脱离执政联盟。执政联盟的“碎片化”不仅增加了罗塞芙第二任期的执政难度,更为此后的局势恶化埋下了隐患。

随着2014年巴西经济的萎靡走低,稳定宏观经济成为罗塞芙在第二任期的首要任务,而平衡财政则是施政的关键所在。针对财政问题,罗塞芙内阁陷入了长期的争论。财政部长莱维坚持财政紧缩政策,削减政府预算开支,包括暂时冻结政府公务员的涨薪以及减少社会政策规模,而计划部长巴博萨以及其他劳工党内阁要员则坚持延续社会惠民政策,主张通过扩大政府开支来刺激经济发展,确保巴西穷人和中下层阶级的经济利益。政策意见的分歧降低了政府应对经济危机的效率,巴西经济陷入了近二十年来最严重的衰退。2015年,巴西经济降幅达3.5%,通货膨胀再次达到两位数,失业率超过8%,财政赤字依然维持在6%的高位,经常账户赤字占GDP的比重也达到了3.7%,公债规模(占GDP的比重)升至65%。经济的持续混乱以及受美元走强的影响,巴币雷亚尔全年贬值超过三分之一。受此影响,国际评级机构标普、惠誉分别在9月和12月将巴西主权信用评级从此前的BBB-下降至垃圾级BB 。更为重要的是,经济失控、政策理念分歧以及党派纷争直接导致财长莱维的辞职,这进一步扩大了巴西经济政策的不可预知性,使得市场对巴西经济的预期更趋悲观,新财长巴尔博萨就职当日,圣保罗股指单日暴跌1.62%,创下了自2009年以来单日最大跌幅。

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巴西石油公司腐败案的负面影响

如果说经济衰退让罗塞芙遭遇到了劳工党执政以来的寒冬的话,那么巴西石油公司腐败案以及财务违规操作则使局势“雪上加霜”,并直接点燃了“弹劾总统”的导火索。2015年3月,巴西联邦警察正式对于2014年曝光的巴西石油公司腐败案展开代号为“洗车行动”的调查。该案主要指巴西石油公司高层在利用外包工程大肆收受贿赂,或将贿款作为政治献金输送执政党,涉案金额可能高达400亿雷亚尔。这是巴西历史上规模最大的一起腐败案,并牵涉到了执政联盟的多位政要。目前,虽尚无直接证据表明罗塞芙与此案直接相关,但反对党将矛头指向两点:第一,2003—2010年间,罗塞芙担任该公司董事会主席,理应对腐败案负责;第二,部分受贿资金被用作政治献金资助执政联盟的选举活动。财务违规操作指的是罗塞芙在2012—2014年间未经议会批准挪用公共银行资金400亿雷亚尔,以平衡联邦预算,违反了宪法规定的总统“财政责任”。根据巴西法律规定,众议院议长有权决定是否接受弹劾申请,如若接受弹劾动议,众议院将根据本院党派席位构成比例成立特别委员会以决定是否在众议院对弹劾议案进行表决,如弹劾申请在众议院获得超过三分之二票数的支持,将被提交给参议院表决,在参议院正式表决前,总统需暂停行使总统职权,若参议院同样获得超过三分之二议员的支持,弹劾即生效,总统职位由第一顺位的副总统接任。

在这起弹劾案中,众议长库尼亚一直发挥着推波助澜的作用。库尼亚本属劳工党盟党民主运动党,但与罗塞芙积怨已久,而2015年初在众议长选举上,罗塞芙另推人选挑战呼声最高的库尼亚的做法直接使得两人关系彻底破裂,双方由此进入相互对攻的局面。2015年7月,库尼亚被查出涉嫌卷入巴西石油公司腐败案,且在瑞士银行拥有500万美元的秘密账户,如属实,议长职位将被剥夺;12月2日,库尼亚宣布接受由反对党提交的弹劾罗塞芙的议案,批准启动弹劾程序;12月8日,众议院成立弹劾案特别委员会,并以229票赞成和199票反对通过了弹劾提案,准备提交众议院全体表决。但是由于特别委员会组成及非公开投票形式均属违规操作,巴西最高法院宣布暂停特别委员会对弹劾案的审理。12月17日,联邦总检察长雅诺特向最高法院提出申请,由于库尼亚存在巨额受贿问题且阻挠贪腐调查,要求罢免库尼亚的议长职位及议员资格;同日,联邦最高法院裁决众议院特委会组成违规,表决无效,并且决定,即便弹劾议案在众议院表决通过,参议院有权拒绝该议案在本院的表决,库尼亚不满最高法院的裁决,并宣布国会进入休会,总统弹劾危机暂时告一段落,预计众议院的弹劾程序要到2016年3月才有新进展。

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巴西国内经济结构性问题加剧

经济危机既与新兴经济体整体下行有关,但也有巴西自身的因素,主要在于其“去工业化”的产业结构以及高度依赖对外贸易。产业结构方面,最近十年的初级产品繁荣加剧了巴西的“去工业化”,工业对经济增长的贡献率不足,而初级产品价格的下降使得经济增长失去了足够的支撑,而经济的衰退直接造成财政收入锐减以及失业率的上升。另一方面,外贸的下滑使得国际收支压力增大,而国际流动性的减弱使得资本账户与经常账户之间的缺口进一步扩大,加上通货膨胀压迫利率上行等因素,本显不足的投资能力更受制约。另外,由于巴西石油公司腐败案牵涉到一批大型国有企业,使得它们的投资基本陷入停顿状态,这进一步加剧了投资压力。然而,政治危机不仅直接提高市场营商风险,而且使得政府难以达成应对经济困境的共识,大大降低了经济治理的效率。

总体来看,当前巴西面临的是一场政治经济全面危机,且两方面因素相互作用、叠加发酵,进而不断催生局势的恶化。相较而言,党派之间的权力斗争是危机的关键症结所在。劳工党与社会民主党在2014年大选中呈现出的势均力敌状态直接反映出劳工党在巴西政治生态中的影响力不断下行的颓势,并直接导致劳工党与最大盟党民主运动党之间力量对比失衡,进而使两党盟约逐渐松动。在2015年的政治乱局中,民主运动党不仅提出将筹划独立参选2018年大选,更发生了副总统特梅尔(民主运动党主席)在弹劾案启动时发表对罗塞芙的“倒戈宣言”,称罗塞芙从未信任过民主运动党,从而使局势一度面临失控。为确保执政联盟在议会中的主导地位,罗塞芙不得不对民主运动党做出部分妥协,然而这引起了其他左派盟党的不满,尤其是政策上的退让更引起劳工党内部的不满。由于掌握巴西石油公司腐败案、财政违规、经济萧条等抨击劳工党的强火力点,反对党利用执政联盟的涣散将这些问题放大,进而启动了对罗塞芙的弹劾动议。客观分析,政治危机背后的主要推手社会民主党和民主运动党部分派别的政治目的并不尽一致:在野党社会民主党的主要用意并非直接推倒罗塞芙,而在于弱化劳工党,为本党谋划2018年大选;民主运动党部分派别则更多着意于弹劾罗塞芙,以取而代之(第一顺位特梅尔、第二顺位库尼亚均为民主运动党成员)。

巴西危机的走势与出路

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罗塞芙被弹劾的可能性不大

最高法院裁决众议院特委会组建违规,国会暂时休会让总统弹劾案有可能出现较大转机。从目前来看,对罗塞芙总统的有利因素较多。其一,弹劾根据过于牵强。巴西多位法学家指出,在巴西石油公司腐败案与财政违规操作两案中,罗塞芙充其量只能算过失,而非主动犯罪行为,不足以构成弹劾司法根据。其二,国会道德委员会正开展对库尼亚受贿的调查,如证据确凿,弹劾案的关键人物库尼亚将直接出局,弹劾动议由此可能直接陷入停顿。其三,由于众议院特委会须按各党派所占席位比例而组建,由于执政联盟在众议院的席位超过60%,因此弹劾提案能否真正顺利通过特委会表决还未可知。其四,随着最高法院赋予参议院更大权力的裁决,部分议员可能基于担心政治前途的考虑,改变原来支持弹劾的立场,转而选择支持劳工党政府,这有可能使得弹劾议案很难得到实质的推动。

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考验罗塞芙政府执政稳固的因素依然存在

首先,随着巴西石油公司腐败案涉案人员增加,巴西前总统卢拉的好友及家属均在其列,随着劳工党腐败丑闻被不断曝光,有可能继续激化民众对劳工党的不信任。其次,巴西国内经济有可能继续恶化。从目前市场分析来看,普遍认同巴西经济尚未完全触底,并且不具备扭转危机的“速效药”。大多数市场分析预测,巴西经济要等到2016年底才能趋稳,2017年才有可能出现缓慢复苏,最乐观的预测也称,巴西经济可能从2016年下半年逐渐走出衰退,即便如此,2016年GDP仍将下降2%—3%。经济持续萧条同样也将是激化民怨的催化剂。基于这两大因素,不排除在2016年爆发大规模集会抗议的可能性,进而使弹劾案进一步升温,从而催生党派对比格局的微妙变化。但总体来看,局势基本朝着有利于罗塞芙总统的方向发展,然而“弹劾案”很可能贯穿罗塞芙第二任期的未来三年。如参议长卡列罗斯对罗塞芙的支持、执政联盟在国会两院的总体优势这两大“王牌”不生变故,罗塞芙总统就有免于被弹劾的保障。

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罗塞芙政府如何扭转颓势

尽管如此,罗塞芙政府要想真正化解执政危机,甚至扭转劳工党力量下滑的颓势,还必须寻求其他出路。在政治层面上,当务之急在于强化执政联盟内部的凝聚力,而重中之重是稳定与民主运动党之间的盟党关系,特别是缓和罗塞芙总统与副总统特梅尔之间的互不信任的关系,从而稳固执政联盟在国会两院中的绝对优势。另外,有分析认为,在2016年即将举行的地方选举中,劳工党如果采取与其他中小党派合作参选的策略,尤其加强与刚脱离执政联盟的党派(包括与2014年大选竞争对手巴西社会党)之间的政治合作,可以避免过于依赖民主运动党的被动局面。在经济层面,平衡财政、稳定宏观经济、恢复市场信心将是罗塞芙政府脱身经济危机的三大关键步骤,鉴于目前双赤字以及公共债务压力激增的局面,“增收节支”将是出路所在。从目前来看,增税政策在国会面临较大反对,由于地方政府同样存在财政困境加剧的情况,在三级政府共同施压下,增税议案在国会通过的可能性较大。在财政支出方面,政府已做出了诸如内阁瘦身、削减政府开支等安排,而下一个切入点很可能是扶贫政策和社会福利政策,但此举存在激化民怨的风险,尤其是中下阶层民众与社会运动组织的反对。因此,社会政策支出调整的限度以及加强与工会、社会运动组织之间的沟通将直接决定“节支”政策的效果。另外,在对外经济关系方面,随着欧美经济的复苏,加强与欧美市场的互动,扩大对欧美市场的出口将是未来两年巴西外贸政策的优先目标,尤其是南方共同市场与欧盟的自由贸易谈判很有可能成为巴西强化市场开放、积极融入全球价值链的风向标。与此同时,深化与中国的经贸合作仍将是罗塞芙政府应对危机的重要选项,在初级产品对华出口持续下滑的情况下,中国仍然具备吸收巴西其他出口产品的较大空间,尤其是粮食和肉类产品将成为支撑未来中巴贸易的重要支柱。巴西对中国更大的期待在于投资,一方面巴西国内投资存在巨大的缺口,另一方面投资带动下的中巴产能合作既能帮助巴西实现工业升级,也有利于促进双边产业内贸易,从而改善两国贸易结构失衡的问题。

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总之,当前的巴西危机是政治、经济两种因素相互作用的结果,但关键在于党派之间的权力争斗,简而言之就是,劳工党影响力的下滑促使其他政党调整政治策略,而这种党派斗争的局面严重阻碍了经济问题的解决,甚至进一步加剧了国家经济风险。虽然总统弹劾案尚难成气候,但它却是可以左右政局稳定的重要因素,因此可以预测,党派纷争将是未来两年巴西政局的基本态势。如从劳工党的长远政治考虑(尤其是2018年选举)来看,罗塞芙政府应首先集中压制弹劾提案,使该提案根本无法进入国会的表决程序,从而集中精力应对经济困境。如经济能够较快企稳回升,罗塞芙总统和劳工党有望逐步挽回民意,否则,劳工党在2018年大选中获胜的前景难料。

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