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弗朗西斯·福山在《政治秩序和政治衰败:从工业革命到民主全球化》中一改“历史终结论”的乐观情绪,不仅承认自由民主理论的运转失灵,而且认识到有效而强大的政府对于社会福利的重要性。 “政治衰败”首次被福山用于剖析当代美国政治

弗朗西斯·福山在新著中提出了一个新概念:“有效政府”或“体面政府”。有效政府意指政治系统中存在着强大而有效的国家官僚体制,能够有效施政、维持法治并进行定期的权力轮替。“政治衰败会发生于任何政权。(美国)制度本来是解决特定问题的工具,但后来它们变成了目的,被赋予了内在价值”。“民主不是装饰品,不是用来做摆设的,而是要用来解决人民要解决的问题的”。在西方多党竞选制度下,政党反复轮换导致国家建设规划难以延续,美国政府能力与规模正在趋于弱化。

美国通过设置复杂的权力制衡机制以防止权力滥用,“权力在参议院、众议院、中央政府、地方政府间进行分配,但事实上就如同亨廷顿所言,这不是在分配权力,而是在复制权力”。权力的过分限制导致政党对峙与否决权的随意使用,使政府难以作出有效决策。美国国会超级委员会未能就预算达成协议(2010年)反映出美国政治制度缺陷:民主政治正成为“否决政治”。美国宪法通过一系列制衡机制限制了行政权力,当这种体制遇上复杂的两党对峙,就会导致政治瘫痪。

行政司法化与民主过度约束使行政系统缺乏创造力与执行力

司法对于行政机构的不信任,激励着司法对行政系统进行频繁的司法审查,从而损害有效政府的施政效率。弗朗西斯·福山以美国林务局为案例,说明美国司法机构如何削弱行政机构。美国林务局(成立于1905年)曾是美国高质量官僚机构的典范,其在成立之初为独立组织,国会不能随意干涉其决策。但是,当前美国林务局已失去了大部分自主性,受到国会和法院名目繁多而且相互矛盾的各种命令。有效政府应基于法律进行运作,但是法律应清晰客观,并赋予行政主体一定自由裁量权,“最好的官僚机构能够自主运用判断力作出决定、去冒险和创新,最糟糕的官僚机构执行他人制定的详尽的规则。普通公民会被不会使用常识、盲目地遵守规则的官僚逼疯”。

国会将更严格繁芜的法令施加于行政部门,使行政体系墨守成规,缺乏创造力、执行力和连贯性。国会授权成立了各种新联邦机构(平等就业机会委员会、环境保护局等),但国会不愿把相应的权力交给这些机构。在日本或瑞典,官僚体系内部可通过协商方式解决冲突。在美国,争议往往需通过诉讼解决,这使行政系统充满不确定性、程序复杂性,增加了制度运行的交易成本。如何摆脱美国“政治瘫痪”?弗朗西斯·福山在考察德国如何在19世纪变成高效国家时,认同马克斯·韦伯的官僚制理论,认为强大而负责的有效官僚制是有效政府的关键。官僚制以理性和效率为支柱,以专业化官僚为主体,通过职能分工和职位分层,形成规则化的组织体系。官僚制与自由竞争市场经济、理性法律体系一起推动了工业时代的社会发展。这种工业时代的官僚制重新进入了弗朗西斯·福山的视野,成为解决美国政治失灵、增强政府能力的一种药方。

政府输出社会所需要的公共服务是秩序的基石

无论一个国家处于何种时代、无论实行何种形式的民主制度安排,政府能否有效输出社会所需要的公共服务是秩序的基石。权力约束不是政治体系的全部,而是有效政治运作的前提与保障,现代政治的终极价值在于为社会提供有效公共服务。弗朗西斯·福山甚至悲观地指出:宁要民主专政,不要否决政治。发展中国家要摆脱贫困,实现快速而具包容性的发展,需要有效政府组织资源,消除经济发展、突破各种利益瓶颈。公共权力源于公民权利的赋予,服务并统一于公民权利。行政权一旦形成,便同公民权利一起结成既相互依存又相互对立的关系。罗豪才教授从行政法视角提出权力与权利之间的平衡论,“行政法的平衡状态是行政机关与相对方之间形成的兼容非对等性的权利抗衡状态,是行政法的最优化状态”。现代政治制度设置应平衡公共管理权与公民权利,达到控权与效率间的均衡。

(作者为北京师范大学政府管理学院副教授)

运营人员: 祁巨昆 MX006

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