投票：西方为何没有高官问责制？

西方为何没有高官问责制？

7月12日，中共颁布《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，这是自2003年“非典危机”中共重启问责制以来，从传统惯例到成文规定的质的飞跃。条例规定了官员问责的七种情况，其中“决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的”居首位。其他则包括用人失误、群体性事件处置失当、滥用职权违法行政、工作失职、监管不当造成重大事故等7种情形。问责的方式包括：责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。这个条例是在中国一党执政的体系和背景下，结合中国传统特点而制订的。但是出乎所有人意料的是，这个条例不仅不是对西方的效仿，相反，西方根本就不存在高官问责制！这可能是改革开放三十年以来，中国对西方最大的误读之一。原因就在于西方以选举为核心的民主制度背景下的文官体系。

首先需要界定的是，高官问责制，针对的是官员的执政能力、效力，而不是针对官员的违法行为。如果官员违法，如贪污或刑事犯罪，则是由法律进行惩处，是法律面前人人平等，这和高官问责制无关。

西方的文官分为两大类：政务官和事务官。政务官包括国家元首、政府首脑、地方各级政府的首长、政府各部门的主要负责人（中国俗称的一把手）、驻外大使、政府代表等，相当于中国的领导干部阶层。这些官员或者是选举出来的，或者是委任产生的，共同特点是任期有限，不能终身任职，可以接受政治捐款。其任职的依据在于其政治主张、政治背景、政治能力和党派关系。党派性是其鲜明特征。他们也必须与自己的政党同进退。至于专门知识和专门技能的状况如何并不重要。

事务官相当于中国普通干部，公务员，必须经过公开考试、择优录取（和中国今天的公务员考试相同）、注重学历、专业分工、等级森严、长期任职、政治中立不受政党进退影响，也不得参加党派性的政治活动和竞选议员。

从这个区别我们可以看出，政务官主要起政治领导作用，事务官则是专业操作。决定政务官进退的不是能力，不是专业知识而是他的政治态度、政治主张、政治背景、党派关系以及他所在党的政治起伏、朝野转换。政务官再有能力，如果他所依附的政党在选举中失败，他也必须下台。相反，即使他再无能力，如果他所依靠的政党能够赢得选举，他也照样可以任职。也就说决策的成败和后果如何，并不是对政务官评价的标准，也不能对之进行惩戒。唯一的办法就是任期满后，不再使之连任而已（中国的各级官员都有任何限制，在任期内出现问题，会立即受到惩处，而不会让其做满任期）。这就是为什么西方没有高官问责制的原因。当然，在西方历史上和实践上都有上自总统、总理、议长、议员下至各级官员辞职的现象，但原因却十分的不同。而且他们的辞职，更突显这种制度的不合理性。因为，决定他们辞职的不是制度而是背后的政党利益之争。

我们先看总统制的美国。美国历史上唯一辞职的总统是尼克松，是因为违背了西方的游戏规则，对竞争对手进行窃听，这和执政能力、效力无关。另一位遭到弹劾的克林顿，是由于私生活，更和执政能力无关，实际上，他的执政能力相当出色。说来十分讽刺，一个把美国经济搞的十分成功的克林顿却受到国会弹劾，而一个把美国搞的一团糟的布什总统却安然无恙，令人感到十分的荒唐。尤其是当美国受到卡特琳娜飓风袭击的时候，布什总统严重缺位，路易斯安那州州长更负有重大、直接领导责任（低估了灾害的危害性，事前预防不够，事后的措施力度不够，尤其是迟迟不与联邦政府的救灾行动协调，甚至拒绝联邦救援军队的进入）。然而，事后均平安无事。原因在于一方面他们都是选举出来的，有任期保障，另一个所有的政党都是党的利益至上。这也是为什么克林顿不怕弹劾的原因。这也是为什么弹劾早已被西方视为无牙的老虎。

我们再来看内阁制。采用内阁制的国家一般都是由在议会占多数的的政党出任政府首脑。也就是说，一个政党只有控制了国会，才能出任政府首脑！请问，如果这个政府首脑执政不力，有谁会投不信任票？只能是处于弱势的反对党，处于弱势的反对党，怎么有能力对之进行弹劾呢？现在理论界对内阁制的另一个批评声音就是违背了三权分立。一个政党控制了国会这一立法机构，就可以控制行政机构。而三权分立是立法、行政、司法平等而独立。如果行政和立法都控制在一个政党手里，请问这还是三权立吗？而且当今世界采用内阁制的是多数，所以西方倡导的“三权分立”还是要具体情况具体分析。

今年，英国由于报销门事件包括议长在内的多位议员都宣布辞职。但是他们辞职的原因却也同样和执政能力无关。不是他们做了什么错误的决策，造成了什么严重的后果，而是根据议会的规定，合法的报销了自己的个人消费而已。只是事件曝光后，民众对此无法接受，他们才选择辞职。强迫他们辞职的，不是制度，不是什么规定和高官问责制，而是他们自己的利益盘算。他们知道，如果不辞职，下次肯定也选不上，不如以进为退，再寻机会。当然，内阁制在宪政实践上还有一种情况，就是各大政党势均力敌，只有组成联合政府才能执政。这个时候，任何一个政党都可以对另一个政党进行制约。但制约的背后仍然是政党利益的博弈，而不是执政者的能力。另一个后果就是造成政府频繁更替，这在法国第四共和国时期最为显著。1945年至1957年，12年间更换了22届内阁，政局长期不稳。

我们再来看看总统—内阁混和制。法国和台湾都是其中的代表。法国第五共和国，没有一位总统由于执政能力而下台。戴高乐辞职是由于他倡导的公投没有过，而且在投票前，他公然以自己的进退做为筹码，声称：如果被否决，将辞职。这是纯粹的个人决定，和制度性约束无关。左派总统密特朗上台后，实行大规模国有化，法国经济遭受重创。然而，密特朗本人却仍然可以连选连胜，做满十四年的任期。在他任内发生全球震惊的法国特工炸沉绿色和平组织反核“彩虹勇士”号轮船，直接决策者密特朗毫不受影响，最后国防部长埃尔尼辞职，涉嫌的国外安全总局局长拉科斯特上将被解职。但这种做法并不是源于高官问责制，而是由于国际和国内的压力而不得不为之，是临时性而非制度性。纵观法国第五共和国，总理辞职相当普遍，但原因要么是选举失利，要么是公投否决。从来没有因为一个具体的决策失误、失职而导致。如果再看中国的台湾这一华人社会唯一采用西方民主制度的社会，更是毫无二致。陈水扁八年执政无能，贪污腐败，结果弹劾时由于过高的门槛，即使国民党拥有过半席位也无济于事。其实弹劾条例实际上是西方的22条军规。四分之三议员同意才能弹劾总统，可是一个可以控制四分之三席位的政党，自然是执政党，怎么可能去弹劾自己的政党领袖呢？

当然，西方对官员当然也有各种各样的规定和制约，但都不属于高官问责制。比如美国，1978年通过《从政道德法》，对总统、议员等政务官的财产申报、收授礼品进行了限制。甚至对官员退休以后的任职都有规定，但其思路是防止官员贪污和违法，体现的是“以个人身份违法，与民同罪，以职务身份犯罪，加重处罚”，尽管其处理的方法包括警告、停薪、停职和免职，但这和高官问责制无关。事实上，对高官问责制的误会在国内是相当普遍的事情。比如泉州市国资委监察室发表过这样一篇文章《西方国家行政问责制及其对我国的启示》，这样认为：“西方国家，特别是一些西方发达国家的行政问责在经历了历史长期的发展后，已经形成了一套比较完善的运行机制和法律体系，行政问责制已经成为通行的政府管理机制。在西方发达国家的行政问责制中，以美国最为典型。”但对典型的美国所做的说明与解释却是：美国宪法明确规定：“总统必须经常向国会提供关于联邦政府的信息，并且要对为什么否决国会所提出的议案陈述拒绝的理由，这些都必须公布在国会的正式记录之中；政府必须对所有公共资金的收据和开支进行定期的述和说明；若因为行为不当、被众议院弹劾或被参议院证明有罪，公共官员必须辞职。美国宪法中规定：“国会必须就其每次会议的内容、辩论、表决、国会的开支等方面的情况向公众定期公布。国会有权对犯叛国、贿赂或其他重罪或轻罪的总统、副总统及合众国所有文职官员进行弹劾，如被弹劾者被判有罪，将被免除职务并且今后不得再担任联邦职务。国会拥有通过现有的或专门设立的委员会调查总统及其领导的行政机构的权力。”从条文中可以看出，这个规定事涉三权分立体制，防止总统滥用权力，与高官问责制沾不上边。

最后，我们不妨做如下结论。相当于中国领导干部阶层的西方政务官，都是通过选举或者由选举出来的国家元首再行委任产生的，决定政务官进退的是政治、政党博弈和几年之后的选举。西方虽然实行三权分立，但注重的是对权力的制衡。有各种法规，但注重的是不能违法行政。但对于处于领导阶层官员执政能力和效能的制约，只能通过四年一次的选举。也就是说西方的民主制度本身已经包含了执政效能的奖惩因素，所以才没有高官问责制。只不过代价是四年或八年任期之后。而且受到惩治的往往是党派，而不是始作俑者。因此，才会出现小布什总统尽管把国家搞的一团糟，是美国历史上最糟糕的总统（前总统卡特语）、是各个方面完全失败的总统（众议院议长佩洛西），高达75%的美国人为他的离职而高兴，他的支持率甚至比水门事件的尼克松还要低。然而，他却可以在任期保障的情况下，不需对自己八年决策失误负任何责任，毫发无损的退休。对于布什本人来讲，他没有对自己的八年重大失误付出任何代价（除了在伊拉克差点被击中的两只鞋）。美国的高官问责制在哪里？

事实上，中国的高官问责制是在一党执政和中国政治传统基础上的创新，是适合中国政治发展现状和国情的选择。除中国大陆之外，香港特区在董建华时代也推出过针对执政效能的高官问责制，并且制度性的导致三位高官（财政司司长梁锦松，保安局局长叶刘淑仪和卫生福利及食物局局长杨永强）因犯错而自动辞职。显然，高官问责制是非西方民主国家的制度特点和产物。

附：每次回国，都有朋友询问我何以来到西方立场却发生根本性转变的原因。其实很简单，过去在国内只看到转型期自己的问题。而出来后才发现西方问题也不少，有的比中国还严重。中国有一个新疆骚乱，美国却有一个九一一，还有经济危机。法国还有长达一个月、蔓延全国的北非移民大骚乱。中国有一个杨佳，美国的持枪杀人大案此起彼伏。不仅美国，德国、芬兰、日本都时常发生类似事件。在任何一个国家，极端分子都有。中国有三鹿奶粉，在法国的印度记者说这在印度天天发生，前几天假酒事件还造成107人死亡。而同一时刻，日本还有毒大米。其二，对民主并不真正了解。这不仅体现在以民主的内涵知不深，更体现在缺乏足够的民主素养，我们看到的更多的是对不同意见恶语相向，甚至利用自己掌控的影响力封杀。多数文章更多流于口号，罕有深入细致的分析。凤凰卫视王牌主主持人窦文涛在节目中评论美国大选时这样说道：“民主其实很简单，就是一张选票，如果给你一张选票，你要不要？”这个评论固然很煽情，但却谬之千里。如果民主就是一张选票这样简单的话，何以美国独立建国二百年后（1965年）才把这张选票给了美国人民？瑞士何以到了1971年才做到？法国在二战后才做的到？这已经距法国大革命一百六十多年了。世界上最早的宪政国家英国更是用了三百多年才做到？其实，当真正了解民主的时候，恐怕也就是这些自由派立场转变的时候。孙中山不就是个例子吗？他在二次革命失败后搞的中华革命党，联俄联共政策不就是很好的说明吗？最后，来到西方才明白东西方根本不是制度之争，而是赤裸裸的利益之争，民主只不过是西方和中国博弈的手段罢了。