[群英原创]烤炙中的海南最大土地“蛋糕”

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“海南农垦”这块大蛋糕再一次展现在众人的聚光焦下，何时出炉？又以怎样的面貌出炉，大家都在期待和筹划着，海南的土地市场也在彷徨和犹疑着。农垦土地的变局将会何去何从呢？我们从本期开始将本着求本溯源、多方视角、科学前瞻的态度，通过系列报道的形式向读者展示“海南农垦变局”的话题。

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烤炙中的海南最大土地“蛋糕”

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潘莹斌 杨涵露 《传世地产周刊》

开始这个话题的时候，我们认为了解一下“蛋糕”的来龙去脉很是必要。

海南农垦创建于一九五一年元月，是当时中央直属三大垦区之一（另外两个为黑龙江农垦和新疆建设兵团）和海南最大的国有企业群体，辖有企事业单位183家，分布在全省18个市县，从九十年代至今，农垦拥有土地面积1282万亩，约占全省的二成半,其中已开垦土地746万亩，占可利用土地的93.3％，截至目前拥有固定资产额超过124元。农垦虽然有着丰富的土地资源优势，但由于种种原因演绎着不平常的“磨难史”。

“伤痕累累”的土地纠纷 “一波未平一波又起”

海南农垦创建初期，刚获得解放翻身做主人的海南各族农民，积极响应党和政府的号召，支持农垦发展橡胶事业，一些靠近村庄和水田的荒地都用于培植橡胶树。1958年人民公社化期间，大办人民公社，大搞场乡合并，打乱了土地权属，六十年代后实行的场乡分开，由于公社化合并时土地权属不分，地界不清，分开后土地矛盾浮出水面，后经1965年地权处理，农垦划出将近81万亩土地给农村而平息纠纷。1964年，省地方政府划出5个人民公社给农垦，建立谷物农场，用来解决农垦职工吃粮问题。以“并入”或“带队”形式，来解决场乡土地纠纷及解决农垦职工吃粮问题。自此以后，海南各级政府和农垦就利用并入或带队的形式，将一些有土地矛盾的农村生产队并带入农垦。当时的“并、带”政策规定，农村生产队原所有制性质和分配形式不变。本想以“农村并入农场”和“农场带领农村”的做法，解决农村与农场之间的土地纠纷。可事不由人，70年代后期，土地纠纷再次凸显，党中央国务院为解决场社纠纷和处理土地矛盾，于1980年下发《关于海南岛国营农场座谈会议纪要》，各级地方政府依然采取先前将农村并入农场的做法，批准611个并入农垦农村个并入土地72．67万亩，同时，同意将黄竹、仁兴、福山三个镇乡由农垦带领。“并、带”暂时解决纠纷是有效的，但没有从根本上解决纠纷。

本世纪初开始明晰土地产权关系、解决农场土地纠纷问题，核定农场土地、周边农民集体土地以及国有后备土地之间的界线，完成农场国有土地使用权的登记发证。2005年全省排查土地纠纷案6l41宗，面积134．5万亩，涉及92个农垦农场，100多个其他国有农林牧场和500多个农民集体经济组织。可见，全省土地纠纷问题十分突出，尤其是海南农垦的国营农场无一幸免。海南农垦在处理土地纠纷中，先后共划出将近110万亩土地给农村(其中不包括支援地方建设，如修水库、公路、建电站和建科研基地用地)，可至今土地矛盾还在“纠纷”之中。据不完全统计，到今年初，仍有533宗土地权属纠纷还没有解决，涉及土地面积37.8万亩。

农垦土地纠纷伤痕累累，真是一波未平一波又起，想解决好还真是不易！

体制的不完善导致土地“覆水难收”的尴尬局面

农垦土地一些单位擅自与合作方违规违法签订土地合同，贱卖土地，导致土地浪费闲置与土地对外流转问题严重，演绎出“覆水难收”的局面。据不完全统计，闲置建设用地处置遗留有281宗、涉及土地2.5万亩，占整个全省闲置土地总宗数的8.6%和总面积的7.0%。由于农村土地对外流转的操作程序不规范，招商引资方面随意承诺大面积、低地价、长期限，使得对外流转土地造成严重的不协调问题，影响着农垦的发展。

2001年海南省政府下发通知要求在农垦土地管理机构成立之前，农垦土地由市县管理。从而形成“双轨”管理体制，即地方政府对其确权，履行监管职能；农垦实施资产经营管理。但“双轨”管理协调起来难度颇大。农垦和地方的土地占有量不平衡，农垦人均土地面积是地方的2.8倍，随着土地资源的紧缺，加大了地方同农垦的矛盾。尽管海南当地立法规定政府可以在农垦设立土地管理派出机构，但海南省政府却未派出一个机构。土地的管理具体由农垦成立土地管理科履行政府职能。由此产生的后果是，政企不分造成违法批地情况时有发生，土地资源闲置浪费较重。

此外，由于开发资金不足以及开发不当，使得农垦单位土地生产率低下。据悉，2007年，海南农垦只贡献7%的GDP，对于占有海南省1/4土地的农垦来讲是微乎其微，少的可怜。

农垦土地“蛋糕”“重见光明”

2008年对于海南农垦是一个具有跨时代意义的年份。这一年，海南省农垦总局有24条规定规范垦区土地流转，规定对垦区农业用地对外出租、发包、土地使用权转让、土地项目合作开发、土地抵押、土地流失的审批、土地收益和管理使用、违反土地使用权对外流转规定的处分等做了明确规定。同时还强调，未经省农垦局批准，农场等用地单位不得擅自对外流转土地。对垦区一些单位擅自签订土地转让合同，转让价格明显低于市场价格的，将按昭国家政策法律法规，能过法律和经济手段进处置；对那些明显违法违规的，要中止合同，收回土地。在土地清理中，以三亚为中心进行度点。以此看出，海南农垦正在对土地管理体制正规化和标准化，在目前土地资源稀缺和农垦改革发展的关键时期，出台这样的政策是十分迫切和必须的，这样才能保证农垦土地利益最大化。

6月中旬国务院审议并原则通过《关于推进海南农垦管理体制改革的意见〉》中决议出：按照政企分开，社个分离，建立现代企业制度的总体要求，深化海南农垦的管理体制改革，由海南省全面管理海南农垦，使海南农垦的体制融入地方，管理融入社会，经济融入市场，促进海南农垦和海南经济社会又好又快的发展。

此决议将推进海南农垦管理体质改革，将加速农垦进一步市场化，标志着农垦计划制经济向新型市场化经济迈出娇健的步伐。

农垦作为海南土地大块头、大肥肉、大蛋糕，在国家及海南本地政策的扶持下，势必会进一步得到调整，那么海南农垦土地又将推往什么高度？它的发展会如何呢？

在讨论此问题前，先说说蛋糕的制作方法。蛋糕的主要原料是面粉、蛋、水和糖，四者缺一不可，但要烤炙一块好蛋糕还需要火候。假如把面粉比作是土地，蛋比作为土地的所处地域和环境，水比作大众市场，糖比作管理体制及规则，烤炙火候比作开发力度，就不难知道，农垦这块大土地“蛋糕”前三项都已具备，“糖”正在逐步添加中，现在就是差一点火候。

农垦土地“慢三”舞曲

在计划经济体制下，农垦用地以农业、林业和畜牧业为主。80年代中期，在二次创业口号下，对非农产业的经营性资产，通过转让、入股、租赁、承包等多种方式，实行民营化，进行打破“大锅饭”的企业改革。2000年垦区开始了建立现代企业制度试点，并分别在西联农场和三道农场进行开割胶园职工家庭长期承包试点。2003年开始，426家场办企业退出国有序列，实行了民营化改革。2005年以组建天然橡胶集团为起点，开始进行集团化、产业化和股份化改造。垦区也曾试图一次性剥离教育，并在岭门、南平农场进行教育资源整合试点，但终因为地方财政有限无果而终。农垦虽然经历多次改革，但每次改革取得的成效并不大。

农垦土地“蛋糕”职工建房曲折 “Z”字舞步

2007年以前，海南农垦大部份职工没有自己的产权房，既未享受到农村房均175平方米宅基地政策，也没能享受到城市职工的福利房，海南农垦30万人存在饮水困难；道路方面只有1500公里的改造。截至2003年，海南农垦全垦区共筹集7.2亿元投入小城镇建设，新建公共设施181万平方米，住宅212万平方米，铺面50.1万平方米，道路781千米。当时垦区的小城镇人口已有36万，平均每个农场小城镇人口近4000人，平均分配下到每人不到7平方米。2005年，垦区建筑业全年施工面积81.89万平方米,同比2004年增长46.3%；房屋竣工面积46.58平方米，相比2004年减少11.5%，房屋的竣工率56.9%。内住宅竣工面积31.32万平方米，比2004年减少5.9%。

2007年农垦区纳入全省统一规划，修建农村危房18万平方米，目前垦区职工住房建设已开始在19个农场试点。2008年，海南农垦总局用于民生投资将达到20亿元，将全面开展职工住房建设，计划建设职工住房6万套，在未来3-5年内建设职工住房13万套。另外，海南农垦将开式建设2046公里农场公路。目前，海南农垦15队全队建设32套职工住宅楼，建筑面积2560平方米，配套建设32间平顶伙房，建筑面积736平方米，职工住宅总建筑面积共3296平方米，平均每户职工住宅建筑面积达103平方米。虽然农垦土地在民生建设问题方面有进展，但一直处于迂回的“Z”字道路中，值得期待！

农垦土地“蛋糕”对外合作 “曲中人散”

2005年垦区共签订了9个项目合同，项目计划投资31.3亿元人民币，项目总占地面积13672亩。项目主要包括三亚凤凰国际水城、三亚国际康复中心、三亚心悦温泉酒店、科研试验接待中心、三叶数码城、蓝洋温泉旅游度假区和南田温泉酒店、别墅、公寓项目。

2006年，农垦与沃尔玛合作建购物广场，海南农垦提供土地68亩，由沃尔玛投资6亿元人民币兴建。项目总建筑面积约10万平方米，其中包括沃尔玛购物广场和洲际大酒店等。

但在项目实施过程中，由于项目用地的规划调整问题、农用地转用问题、供地方式的问题以及农垦用地指标问题，使得一些项目进展受阻，发生两头散的局面。农垦土地的有效使用始终处在“慢三”舞曲当中，虽然吸引人，但缺乏“探戈”那种大步向前、铿锵有力意境。

“荒地将变成天堂，死地将变成活地”

2008年6月中旬国务院审议并原则通过《关于推进海南农垦管理体制改革的意见〉》，将推进海南农垦管理体质改革，将加速农垦进一步市场化。海南农垦作为2008年改革“一号工程”，在国家政策的扶持与推进，使“半遮琵琶半遮面”的农垦土地浮出水面，展现在众人面前，带来了无限的发展机遇。那么海南农垦土地大“蛋糕”在“物以稀为贵”的光环，它又将推往什么高度？它的发展会如何呢？

2007年，海南农垦地产集团正式成立，标志着海南农垦土地将进入市场商业化运作。并力争在未来3-5年内成为海南有相当影响力和竞争力的房地产开发上市企业。从房产角度来看，农垦有着巨大的优势和潜力。2006年在海口市内垦区所新建的铭豪广场总建筑面积12万平方米，均价在3000元/平方米，最高价3820元/平方米。绿谷康都总建筑面积也有12万平方米，均价在4200元/平方米；2006年，农垦城规划地段位于海口市西部，金盘开发区的西北部，北起华侨新村，南至环亚路，西到海垦路，东邻南航通信队，占地面积约156.13公顷；集影视文化、餐饮美食、咖啡茶道、健身康体、休闲娱乐、酒店公寓等多功能为一体的、海口第一个真正意义上的步行商业街规划项目“香樟林风情街”复合型商业街的建立，楼盘销售十分火爆。农垦房产的开发，使得农垦的土地方面有了新的改进于发展。

“蛋糕”体量的盘点

这块蛋糕到底有多大？这是各方比较关心的重点。我们根据各种公开的报道和资料，经过一段时间的统计和核对，做了一个细致的盘点。

从我们掌握的数据分析可以看出，琼中县110609公顷位居榜首，其中被外单位已“啃”6047公顷，只占总面积的5%;已开垦却未利用土地有369公顷，只占总面积的0.3%，可垦荒地5969公顷，只占总面积的5%。

儋州市99967公顷位居第二，被外单位已“啃”14325公顷，占总面积的14.3%；已开垦却未利用土地有1101公顷，只占总面积的1.1%。

乐东县66909公顷位居第三，被外单位已“啃”2554公顷，只占总面积的3.8%；已开垦却未利用土地有167公顷，只占总面积的0.2%。

万宁市58749公顷位居第四，被外单位已“啃”883公顷，只占总面积的1.5%;已开垦未利用土地247公顷,只占总面积的0.4%，接着是澄迈县和三亚市。其中已开垦却未利用土地最大的为儋州市1101公顷，占未开垦土地面积的22%。

如此丰厚的土地资源，如果规划合理，开发得当，对于目前海南土地物以稀为贵的姿态，它发展前景势必十分的广阔,对于农垦的整个发展以及海南的发展将产生巨大的经济影响。

随着海南旅游地产热的发展，海南农垦土地势将走向旅游房产的开发之路。农垦不仅有丰富的土地资源优势，而且还有很好的旅游优势。据了解，海南农垦将于2010年建成2300个文明生态村，农垦的旅游将成为旅游新热点。以旅游资源为依托，整理开发农垦现有经营性土地资源，在进行土地储备、高水平的设计与规划、项目规模化开发的基础上，实现农垦土地资源的倒塌配置和增值，取得效益最大化。海垦土地开发前景不可估量，“荒地将变成天堂，死地将变成活地。”

关于农垦土地的变局千言万语，今次只是揭开了冰山一角。欢迎您关注我们的后续报道

【TIPS】海南农垦土地在17个市县的分布状态(公顷)

分布市/县 土地总面积 已利用面积 已开垦未利用土地 可垦荒地 其它土地 外单位占用地

三亚市 49602 22834 --- 2794 16926 1232

通什市 6115 3611 --- 432 1442 1277

定安县 30026 14615 463 1145 7889 2935

澄迈县 58721 32765 325 1445 14872 3217

临高县 29365 15743 241 932 5944 1162

万宁市 58749 29060 247 179 2314 883

文昌市 15022 6584 325 131 1541 2613

屯昌县 49222 26151 519 985 14472 2551

儋州市 99967 53744 1101 1148 17435 14325

东方市 39083 10231 --- 5741 15844 3683

乐东县 66909 27363 167 3946 27751 2554

琼中县 110609 42786 369 5969 46378 6047

保亭县 40070 18298 254 222 1008 1070

昌江县 14332 6998 79 159 6023 ---

陵水县 19249 9602 461 1827 4617 224

白沙县 57720 25947 117 1240 13136 5655

琼山市 25564 15608 166 33 903 185