  [群英原创]海垦土改的“五代十国” [博客帖] [公社帖]
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4620字
自上世纪五十年代以来，解决民生问题始终伴随着“海垦”的成长，然而作为其“蛋糕”的土地改革始终是它的一块固疾。尤其是近二十年以来，看着其它垦区的快速发展，海垦的“土改”是一波又一波，此起彼伏，而成果却如蜗牛爬树，虽精神可佳，但依然让人忧心忡忡。
回顾海垦坎坷的历程，有人甚至将海垦的“土改”称之为“五代十国”，这也不无道理。
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海垦土改的“五代十国”
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潘莹斌 杨涵露
在海垦土改的过程当中，乱世纷争，情形复杂，存在许多的问题。大陆其它垦区能快速发展，为什么海垦的发展却异乎寻常的风平浪静？彼此之间有什么差异呢？在此，我们以点带面地对海垦土改的“五代”混乱时期进行越俎代庖式的分析。
“大锅饭”时代
1983年以前，在计划经济时期，土地作为完全国有农场的生产资料，主要用于农副产品生产。国家对农场实行统收统支，土地的经营不涉及土地的价值和职工收入。八零年代初，为解决民生问题，海南各级政府采取措施，将许多农村并入农场进行管理，同时也缓冲农村与农场之间的土地纠纷。但是问题未解决，反而加剧了彼此之间的矛盾。事实证明，这是“大锅饭”时代的集中表现，机制落后，急需改革。
“蕴酿”时代
[ 转自铁血社区 http://bbs.tiexue.net/ ] 1984年至1999年，农垦实行了以家庭农场承包为基础统分结合的双层经营体制，逐步推行“两费自理”和“四到户”，职工拥有土地的经营权和使用权，成为土地的经营主体。而发展到一九九九年时，海南农垦农场的亏损面积竟超过百分之六十，负债率将近达百分之七十一，为解决对外负债和对内土地管理问题，力行农垦改革。于是在1999年修订了《海南经济特区土地管理条例》，条例中指出，省土地行政主管部门设立土地管理派出机构，实行垂直管理，负责农垦企事业单位使用的国有划拨土地的管理工作。海垦土改进入一个蕴酿期。
“砸锅”时代
到2000年开始实行社会主义市场经济体制后，在稳定统分结合的双层经营体制的基础上，农场的部分土地开始作为资产运营，为解决发展落后问题，海南农垦进行招商引资，发展二三产业，并逐步介入当地的区域经济运行之中。2000年，农垦四百二十六家场办企业退出国有行列，实行民营化改革。此次改革真正砸掉了大锅饭时期的病症，海垦土改开始全面进行。
“浮出”时代
海垦土地真正浮出水面是2001年开始，尤其是中国加入世界贸易组织，给海垦土地带来了机遇和新的进展。此时，海南农垦在对内发展的基础上，同时也考虑与国际接轨问题。2001年8月，海南省土地行政管理部门设立土地管理派出机构，实行垂直管理，负责农垦事业单位使用的国有划拨土地的管理工作。为保证过渡期的管理不脱节，省政府决定在农垦土地管理机构正式成立之前，农垦土地按原属地管理模式由市、县政府进行管理。2003年，海南农垦进一步加大体制改革力度，以产权制度改革为核心，以土地使用制度改革为重点，有目标、有计划、有步骤地推进基础性改革，初步扭转了农垦改革滞后的局面。至2004年六月底前，垦区所有场办二级企业全部进行转让、拍卖、租赁或关停，实现国退民进，全面实行民营化经营，不再保留国营二级企业；垦区采取“省级授权、部门委托、系统管理、内部分开”的办法，实现企业生产经营职能与社区公共管理职能分开，建立社区管理机构，并与企业经营分账核算，为最终将社会职能移交当地政府管理创造条件。并且土地确权工作取得新进展，地籍调查完成96%，土地发证面积完成85%。
“探空”时代
[ 转自铁血社区 http://bbs.tiexue.net/ ] 随着海垦土地的深入改革，土地的发展逐步进入一个“探空”摸索时期。2007年，农垦改革方案获得海南省省长办公会通过,并将上报国务院。同年，海南省国土资源厅派出办事机构进驻农垦参与管理土地问题。2008年，审议并原则通过《关于推进海南农垦管理体制改革的意见》，加速了农垦的进一步发展。海垦今年将以创新发展机制为主攻目标，以产权制度改革为核心、土地使用制度改革为重点，实现农垦经营管理体制和经济增长方式的根本性转变，实行政企分开。
经历数次改革，却绩效平平，相对与其他垦区表现显得十分的缓慢，有点难以入目了。据北京大学张教授介绍，2006年海南农垦生产总值71.2亿元，比2005年增长10%。与广西农垦相比， 2006年前6个月，广西农垦就完成国内生产总值18.5亿元，同比增长120.1％；实现利润7.6亿元，同比增长2.5倍；2007年，海南农垦地区生产总值81.27亿元,按可比价计比上年增长11.1%。而广西农垦全年管区完成经营总收入317.8亿元，同比增长34.9%。两者相比较，令人难以置信。海南农垦这块土地“蛋糕”1282万亩，而广西农垦土地资源才255万亩，不到海南农垦的20%。这不得不令人深思。通过各方收集和调查统计发现以下问题：
解放思想：“各怀鬼胎”
由于土改的深入，一部份人还沉浸于“大锅饭”腐朽的思想当中。土地利益的分配问题激怒了他们的头脑。海垦这块土地“蛋糕”香甜诱人，使得八仙过海，各显身手，人人虎视眈眈。据了解，在农垦土地建设过程中，农垦的一些职工群众认为土地是老一辈给留下来的，地权是属于自己的；而一些村队干部却认为土地是集体所有的，两种观点很容易磨擦生火，产生矛盾，经常出现农民、村队与农场争夺土地的严重现象，使农垦土地问题成了的焦点问题。另外，一些思想落后的老领导、老干部不断向农垦领导伸手要地，甚至有些场领导也把手伸向宅基地，想搞特殊化、人情化，于是又产生别一种“攀比效应”，所谓“和尚动得我动不得？”的思想。从而容易引起领导班子的腐败化，甚至有些领导因土地问题而犯了严重错误。既损害广大职工群众的切身利益，又影响农垦土地管理工作的开展。由于这种思想的禁锢影响着海垦土改的进展。
完善体制：“眉毛胡子一把抓”
国家在农业土地家庭联产承包和《土地管理法》等法律法规中，对国有农场土地的所有权虽有明文规定，但对使用权和经营权界定不清，在一定程度上产生了政策真空，使农垦在推行新的土地经营方式时，找不到相应的政策依据，无法推进土地的集约化、规模化经营，加之地方政府的行政干预，国有农场只能不顾及自身的特点，机械地、被动地套用国家对农村的政策，使土地处于分散经营的状态
[ 转自铁血社区 http://bbs.tiexue.net/ ] 据一位不愿意透露姓名的政府官员称：“海南农垦的管理是省部共管(全国只有黑龙江农垦和新疆建设兵团采用这种管理方式——笔者注)。海南省省委管农垦局级干部任免,农业部管资产、经营和发展。这种管理办法使得管人、管事、管资产分离,企业责任主题不统一,造成无法统筹解决农垦深层次问题。后来，农垦土地由市县及农垦土地管理机构管理。地方政府同农垦的管理目标不同，在管理工作方面造成脱节。”另外，海南农垦的农场普遍存在“三不清”。包括政企职责不清；在落实具体政策时，有时把农场当作企业，享受不到政府给予农业的扶持政策；有时把农场当作政府，承担大量的与企业无关的行政、事业职能。土地权属不清；分不清农场的土地属于国有还是集体所有，在处理土地承包经营问题时，经常按集体土地处置，侵占、平调国有农场土地的情况时有发生，还有相当数量的地权争议。农工身份不清；部分农工误认为自己是农民身份，要求按“三提五统”的标准缴纳使用国有土地的费用。由此引发了许多纠纷，有的甚至集体抗拒缴纳土地承包费。
体制的不完善性，部门管理的错位，导致农垦土地管理的混乱。反而造成“眉毛胡子一把抓”的现象，抓在手里，却是遥不可及。
“蛋糕”大、广、散：“鞭长莫及”
海南农垦这块土地大“蛋糕”，跟中国其它垦区土地资源相比，是首屈一指。这块大“蛋糕”呈现大、广、散的特征，这一特征加大了农垦的管理难度和强度。
海南农垦土地分布于十八个市县，农垦拥有大大小小的农场九十二个。其中分布最大为琼中县十一万多公顷，有新进、大丰、阳江、乌石、南方等共十一个分布点；儋州近十万公顷，分布在西培、西华、西庆、西联、西流、兰洋、新盈等共十个点；白沙县五万多公顷，分布于金波、白沙、牙叉、卫星、龙江、等共八个地点；乐东县六万多公顷，各分布于保国、保显、乐光、七个点等等。如此庞大的“蛋糕”，就如“天女散花”，星星点点，给农垦管理部门的工作在土地规划及资源整合方面加大了难度。据一位垦区退休的老干部介绍：“农垦土地太多了，又不集中，管理起来很难。有些土地甚至都没有完全统计上报，再加上当时管理机制不健全，农场与农场之间又有利益纷争，部门与部门之间相互明争暗斗，造成想管也管不了的情形。”管理幅度大、层级多、人力财力经营成本费用高，从而导致开发利度强度不够。产生一种“望梅止渴”、“鞭长莫及”的无为现象。
“蛋糕”里的“耗子”
[ 转自铁血社区 http://bbs.tiexue.net/ ] 据有关人士介绍，农垦有些部门利用土地改革中的漏洞“暗箱操作”，在对农场土地使用权的处置，包括转让、出租、抵押、作价入股方面进行非法交易，违法批地、卖地。这样遗留了许多土地历史性的问题。其主要违法操作为：“以租代征”已成为撬动土地闸门的一股暗流；违反土地利用总体规划和年度计划，突破批准开发区限制范围，擅自扩大面积，有的还以各种名义新设立开发区；未批先占先用，未依法取得建设用地审批手续，就擅自先行征地、供地和施工建设。
之前由于政企不分，地方与农垦之间的矛盾突出，农垦根本没有一部完整的土地管理体系。管理的失控使得一些部门混水摸鱼，从中谋利。以至于上百件土地纠纷崛地而起，加大了农垦土地清点整理工作，改革受阻。据不完全统计，2007年各地曝光的典型案件大约120多起，而宁夏就有20余起。如果现在对海南农垦92个农场一一进行清点，就如“5.12”大地震一样，将会在中国农垦界大受震动。
总之，农垦土地的经营存在产权主体单一，产权代表多元化，产权关系模糊，产权占有方式条块分割，产权运行机制行政干预、管理体制缺陷和执行力度的滞后等问题。影响着海南农垦的每一次改革和发展。
农垦土地“蛋糕”制作“拜师为先”
海南农垦自成立以来已有五十多年的历史，土地历史遗留问题太多，短期之内是无法解决。只有借鉴其它农垦的成长经验，根据自身土地特点，实事求是，从客观实际出发，循序渐进、稳步推进。如沈阳农垦采用灵活的方式确定土地承包期，对所属土地实行变现制管理，在保证职工生活用地的前提下，将其余的土地对外承包，提高土地的收益。三台子农场在土地二轮承包期，试行土地流转制，实行适度规模经营，促进了产业结构调整和深化改革；北陵农场集中土地资源，发展绿化苗木，拓宽了农场的经营门路和增收渠道，大连三寰集团把所属土地全部纳入企业资产，在房地产开发、批发市场建设方面取得了很好的经济效益。锦州市果树农场、铁岭种畜场、抚顺高湾畜牧场，利用组建开发区的优势，积极进行招商引资，成效十分明显。大洼县前进农场，在场区内发展集贸市场，为非国有经济的发展提供了有利的条件。本溪大东沟鹿场，开发农场的自然资源，发展观光旅游业，为农场培育了新的经济增长点。营口西海农场，抓住沈大高速公路扩建的机遇，在场区内建设服务区，同时建立民族风情街，带动农场第三产业的发展。丹东海洋红农场、葫芦岛高桥农场，开发闲置资源，发展滩涂养殖业，为农场的经济发展开辟了新途径。
海南农垦要发展，必须要解决这块土地大“蛋糕”的问题。以土地带动改革、以土地带动发展、以土地来解决民生问题，这才是根本。
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中国历史上的“五代十国”，上有乱政，下有佞吏，再加上常年战争征赋不断……完全处于一个大破坏大混乱时期，但这时期的乱弊呈现，却为后来的北宋建立统一而制度化的国家奠定了基础。
面对错综繁杂的土地问题和矛盾，海垦也一次又一次的土改去弊，这些都为海垦土改最终成功垫定了基础。但是在最后的冲刺中，如何科学合理和艺术性地切割海垦土地大蛋糕，考验着海垦领导者、考验着海南省政府、及至中央政府手中的刀叉。
相信“乱则大治”的铁律很快就会展现，海垦土地未来将一片明朗！
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以下是引用昭勇将军 在第6楼的发言：
