[天浪杯][蓝剑原创]民告官，想说爱你不容易

民告官，这是老百姓的说法，法律上的术语叫做行政诉讼。在行政诉讼中，由于当事人的一方必须是政府机关，而政府机关在行政诉讼中又往往处于被告地位上，且不可以提出反诉，与此相对应的原告往往大都是平民，所以，老百姓都形象地称行政诉讼为“民告官”。

行政诉讼制度的建立，应该说是人类社会进步的标志。

在封建社会，皇帝是国家的代表，皇帝或者国家的权力是至高无上的，是不受任何限制的。中国有句古话：君叫臣死，臣不得不死。皇帝手中握有生杀大权，他可以随意以莫须有的罪名处罚任何人，即使你是抗金英雄岳飞。

资产阶级革命最大的成果就是立宪。宪法一词我们都不陌生，甚至好多人还知道宪法的一些具体内容。可怎么理解宪法，就不能说不是个问题了。前几年在法制日报上看过篇报道，说是华北某省党校曾经对县处级以上部分领导做过一次问卷调查，结果有90%以上的干部没有系统地看过一遍宪法，以下的比例因为时间久记不太清楚了，大约吧，有相当大比例的认为政府比法院大，法院应该在政府的领导之下；还有相当比例的认为政府是不受法律约束的；另有百分之二十几的认为政府是党委的办事机构……。看了这篇报道我晕了，晕了很久。我们受过高等教育且被党培养多年的县处级以上领导干部的法制观念和法律意识尚且如斯，那我们的民就更不用说了吧，可见我们离温总理提出的“要建立法治政府”的目标的差距之巨啊！

宪法的应有之意就是：限制国家权力。国家应该做什么，不应该做什么，统统由法律决定，而不应该由国家自己想做什么就做什么。作为国家，其本身的权力就受法律的严格限制，那么代表国家做事的政府就更应该受到法律的约束。那么，国家和政府一旦做出了法律之外的事，则势必会影响作为其相对人（俗称平民）的合法权益。国家和政府做了违法的事如何纠正，如何维护相对人的合法权益，这就是行政诉讼制度要解决的事情。

国外行政诉讼早就有了，我国是在1989年4月4日才颁布的《行政诉讼法》，该法于1990年10月1日生效实施。但是，有了行政诉讼法，有了行政诉讼制度，并不意味着我们已经当然地进入了法治社会。在我国，已经有N部法律在实施了，但是最难以贯彻实施的恐怕就是这部行政诉讼法了。

根据我我国《行政诉讼法》第五条，人民法院审理行政案件，只对具体行政行为的合法性进行审查，并且不适用调解。也就是说，人民法院审理行政案件时，针对个案的合法性审查分为三个方面，一是看认定事实的证据是否确实充分，二是看适用法律是否正确，三是看作出具体行政行为的程序是否合法，三者必须同时具备，缺一不可。由于行政诉讼的不可调解性，上述三个方面，只要有一点瑕疵的，法院即应该撤销该被诉具体行政行为。这才是以司法监督促进依法行政的应有之义。

因此，从这个角度来说，我认为打行政的官司最好打。因为现阶段我国政府机关（除税务、海关等少数机关以外）大部分机关严格依法办事的理念太差，在他们看来，没有政府管不了的事，什么行政执法？什么执法主体？什么执法权限？只要他想管，那就什么事都可以管，如果不想管，那就什么事都不管。于是乎，就出现了许多乡长比国务院总理权力还大的怪现象。

比如，一个乡长，为了落实“计划生育”这项国策，他甚至有“权”决定“罚款”、拉牲口、抢粮食或者其他财产、扒房子、抓人等，抓不住儿媳妇，就抓婆婆或者公爹。这是超越职权、滥用职权的，如果被抓的人不告，没人上访，一般是没人追究的。但是，一旦出现死伤的，或者有上访告状的，那检察院就该立案了。

还有不作为的，就是该管的事，政府部门相互推委地不管。某县，复员退伍军人到地方后，县退转办把安置介绍信一开了事，至于接收单位接不接，复员退伍军人是否能上岗就业，那就无人管了。有关系、有后门的复员退伍军人当然很快就可以上岗了，可大部分没关系、没后门的复员退伍军人可就惨了，他们在家“待业”七、八年，十来年的都有。他们去找用人单位，单位说：没有指标，没有编制，你们在家等吧，等什么时候有了指标、编制再通知你。数年都不会有指标或者编制的，有也是为领导的子女准备的，哪有复员退伍军人什么事？他们去找退转办，退转办的说：我们已经开出安置介绍信了，下面就是接收单位的事了。找县政府，政府说跟你们协调协调，你们回家等着吧。就这么一等就是多少个日子，仍然杳无音信。

于是，复员退伍军人们到法院起诉县政府不作为。根据应该法律、法规、规章，地方政府负有安置复员退伍军人就业的义务，其该义务决不是开出一纸安置介绍信就了事的，如果接收单位拒绝接收的，地方政府应该依照应该规定，采取通报批评、发出监察建议、给予有关负责人行政处分、征收转移安置金等强制措施，督促接收单位履行接收复员退伍军人就业的国防义务，由于被告不履行自己的法定职责，特请求法院判决被告履行。

就这么个简单的行政诉讼案件，按照法律规定，7日内必须立案，即使告错了，也必须得立案，立案后通过审查发现告错了，再驳回起诉，可必须先立案，以保障公民的诉权。然而，就是这么个简单的民告官案件，竟然一个多月都没立上案。

去立案庭，立案庭说，此案关系重大，得请示院长，提交审判委员会讨论决定是否立案。7天法定立案期后再去立案庭，立案庭说：院长说了，先不让立案，等跟县政府请示后再说立不立案。——列位看官，你晕了吧？我来你这打官司，你竟看我的被告的脸色，被告如果说不立案，你就连案都不给我立，那我这官司还打个什么呢？

去找院长，院长说我让他去请示县政府，他怎么跟你们乱说？我只是说跟县政府协调一下，没说不立案，立案你们去立案庭。到了立案庭，庭长说：我也知道应该给你们立案，我也知道不立案是违法的，可院长不发话我敢立案吗？就这么庭长推院长，院长推庭长，推来推去，推了一个多月，案子还是久拖不立。

愤怒之下，复员退伍军人上书全国人大和最高人民法院，要求废除行政诉讼法，撤销行政审判庭。复员退伍军人说，你如果没有了行政诉讼法和行政审判庭，那我们就不去想着去“民告官”了啊，既然有行政诉讼制度，那行政诉讼制度就不应该是花瓶、是摆设。

院长和庭长之间推来推去一个多月了，仍然没有立案的迹象。复员退伍军人从院长室出来，灵机一动，到立案庭对庭长说：院长说了，让你先立上。大约是庭长一时大意，竟没有向院长核实，就给把案件立了。当然，事后庭长免不了要受院长的一痛批。再当然，这案件审到最后结果一定是驳回原告起诉。

类似案件很多，可原告能胜诉的却甚少。是被告的执法水平得到了突飞猛进地提高？当然不可能。被告胜诉不是因为他们的执法水平高，而是法院不能严格执法，甚至跟行政机关坐一条板凳。去年，天津有一拆迁案，原告没敢在天津当地请律师，而是跑到北京请的律师。可就是这样，立案的时候仍然遭遇法院刁难，据说行政庭长把原告的律师都给打了。庭长说，我就是法律。

最近，又出现了一件新鲜事，2007年12月13日，据《成都商报》报道，四川省高级法院出台了个行政案件协调处理意见，规定5类行政案件法院可以协调处理。这5类案件是：一、被诉行政行为程序违法，但实体处理正确的；二、被诉行政行为适用法律正确，但存在合理性问题的；三、被诉行政行为适用法律错误，但实体处理正确的；四、被诉行政行为主要证据不足，但行政主体事后收集补充的证据材料能够支持该被诉行政行为的；五、其他通过裁判不能达到良好社会效果的。

四川高院的这个规定合法吗？我们且看法律是怎么规定的。

《中华人民共和国行政诉讼法》第五条：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。

《中华人民共和国行政诉讼法》第五十条：人民法院审理行政案件，不适用调解。

那么法律为什么这么规定呢？

行政行为是国家行政机关在法律规定的权限内，根据掌握的事实和证据，按照有关法律规定，以法律规定的程序作出的。而人民法院依法只享有审判权，因此，法院只能对行政机关具体行政行为的合法性进行审查，合法则判决维持，违法则判决撤销，之所以没有调解的余地，是因为政府机关所做的行为是代表国家的，国家赋予的权力是不容许交易的。所以，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定：人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：

　　（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。

　　（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：

　　１、主要证据不足的；

　　２、适用法律、法规错误的；

　　３、违反法定程序的；

　　４、超越职权的；

　　５、滥用职权的。

　　（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。

　　（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。

明白了法律是怎么规定的以后，我们就自然明白了四川高院的这个规定的合法性了。该院把法律明令禁止的“调解”，改头换面成了可“协调处理”，正所谓上有政策，下有对策啊。而该院规定的这五类可“协调处理”如果对照法律，同样也是与法律格格不入的。

关于“被诉行政行为程序违法，但实体处理正确的”案件，根据毒树结毒果的原理，凡是程序违法的案件，其实体处理也必定是违法的。为了纠正我国长期重实体，轻程序的司法理念，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目明确规定，一律判决撤销。对这类案件，法律根本不允许“协调处理”，国家赋予行政机关权力是让行政机关依法行政的，不是让其违法的，更是不容许拿国家权力作讨价还价的。根据最高人民法院的司法解释，根据行政诉讼法第五十四条第(二)项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取以下方式处理：

　　(一)判决被告重新作出具体行政行为；

　　(二)责令被诉行政机关采取相应的补救措施；

　　(三)向被告和有关机关提出司法建议；

　　(四)发现违法犯罪行为的，建议有权机关依法处理。

关于“被诉行政行为适用法律正确，但存在合理性问题的”案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（四）项和第五十条，人民法院应该判决变更，同样不能“协调处理”。

关于“被诉行政行为适用法律错误，但实体处理正确的”案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目和第五十条，理应予以撤销。适用法律是件极其严肃的事，岂可儿戏？再说，你连法律都适用错了，还能把实体处理正确了吗？谁敢相信一个适用法律错误的人，能正确处理具体事务？

关于“被诉行政行为主要证据不足，但行政主体事后收集补充的证据材料能够支持该被诉行政行为的”案件，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条明确规定，在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。法律之所以如此规定，其意义在于，行政机关在做出具体行政行为时，就应该已经掌握了充分的证据。如果在原告提起诉讼后你才去寻找证据，那就足以说明你在作出该行政行为时并没有充分的证据，而没证据你怎么能轻易作出行政行为呢？这显然与依法行政是格格不入的，为此，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目规定，此类案件必判决撤销无疑，哪有“协调处理”之理？

关于“其他通过裁判不能达到良好社会效果的”案件，就更不可取了，这么弹性的条款怎么掌握啊，全凭法官的“自由裁量”？

四川高院出台的这个规定，让我觉得我们离法治国家的距离越来越远了。我就不明白了，你法院依法独立行使审判权谁又能把你怎的？严格依法审判能够督促行政机关依法行政，从而加快法治国家的进程。如果法院袒护行政机关或者干脆跟行政机关穿一条裤子，则很容易给行政机关造成误解，会让行政机关认为“反正有法院庇护，不依法行政无所谓”，这样我们建设法治国家、法治政府的目标就遥遥无期。

我国颁布并实施国行政诉讼法，并随后颁行了《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国行政处罚法》，这足以表明我们的国家依法治国，建设社会主义法治国家的胸襟和信心，而我们的政府机关的部分官员和法院的部分法官似乎没领会到国家的大政方针，还沉浸在旧的封建司法理念中不能自拔，他们甚至认为，凡是与政府作对的都是刁民，从不检讨自己的错误。法院一味袒护行政机关的后果就是践踏法律，践踏公民的诉权。诉讼之路不畅则造成大量上访案件增加，并埋下激化矛盾，恶化干群关系的不安定因素。

其实，只要法院严格执法，对国家、对政府、对人民，均百益而无一害。国外的一个案例可以给我们启迪。

一次，德国威廉一世到波茨坦巡视，住进了离宫，登上高处远眺波茨坦市全景，但许多景物却被那座房挡住了。威廉一世大为扫兴，即传令随员去找磨房主人，洽谈买下这座磨房后即行拆除。谁 知磨房主人却十分藐视这个皇帝，对前来洽谈的人员说：“我这个磨房代代相传，无法计算它的价值。”

威廉一世听后勃然大怒，立即令人将磨房拆毁。磨房主人对此并不恐惧，一边袖手旁观任其拆毁，一边自言自语道：“当皇帝的可以这样胡作非为，人们国家的法律还有什么用？”

不久，即为此事向最高法院提起上诉。最高法院根据德国的法律判决威谦一世重建磨房，并赔偿磨 房主人的损失。威廉一世只得将已拆毁的磨房重新修起来。

数十年后，威廉一世和磨房的主人都相继去世了。磨房主人的儿子却不能守其旧汪，乃致破产，因此写信给当时的皇帝威廉二世，并在信中述说自已的父亲与威廉一世的交涉。威廉二世读信后，十分感慨，亲笔回信说：“可爱的邻人：人怎能么心让你丢掉这份产业？你应当竭力保住这份产业，并传之子孙，使其世世代代在你家主权之下。这件事与我们国家关系极大，这座磨房应当长期保留下来，以作为我们国家司法独立和裁判公正的纪念。你现在很困难，我十分同情，今赠给你6000马克，供你偿还债务。你亲爱的邻人威谦复。”

磨房主人的儿子收到威廉二世的信以后，再不提及出售磨房这件事，并且教育其子孙珍惜这份祖传遗产，因此这座磨房一直保存至今。

从这个案例可以看出，法院在行使审判权的时候，是不适用“协调处理”的，“协调”是当事人自己的事，如果当事人愿意案外和解，法院应当进行审查，只要当事人没有规避法律，没有损害国家利益和社会公共利益，反映应予以准许，否则，就不应当准许，而要依法作出判决。这就是司法审判对行政权的监督，国家之所以设计这样的监督机制，就是为了防止权力滥用，为国家行政权的正确行使多设了一道“保险绳”。

有人感叹说：我们的文明古国，有许许多多的名人、伟人纪念建筑，但唯独找不到一座这样的磨房。

注:文中红字部分为引用法律或外国案例。