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南海问题究竟“难”在哪里?

南海问题究竟“难”在哪里?

南海问题究竟“难”在哪里?

时殷弘、徐进:南海问题究竟“难”在哪里?

转自:《紫光阁》

南海争议早已有之,但南海问题大凸显,成为中国周边外交中很大的问题,有其近年来复杂的国际背景。第一是美国在广义的东亚(大致为东北亚、东南亚和相关的主要的海洋地区即东海、黄海、南海和西太平洋,甚至再延展到印度、巴基斯坦和阿富汗)对华战略和外交方向,第二是个别东南亚国家与之相关的躁动。

美国钳制挤压中国的用意

从奥巴马总统上台以来,主要从2010年初到现在,在狭义的战略意义上,即首先与军事有关的意义上,美国对华基本战略方向已经历史性地落定,那就是钳制和“锁闭”一个中远程军力很可能强劲崛起的中国。同一个时期里,在本区域地缘政治意义上,美国主要围绕中国的基本外交方向,或者说它的东亚太平洋外交方向,也已经历史性地落定,根本内涵是与一个在东亚可能获得经久的外交影响优势的中国加紧竞争,并且减小其影响。换句话说,美国认为面对中国在东亚很可能获得总的外交优势的形势,立意加紧竞争,力图缩小中国在区域外交影响方面的阵地。战略上总的来说,是在美国力所能及的历史时期内,只允许中国有沿中国海岸外的很狭窄的海区战略空间,并尽一切可能施行“锁闭”,同时稳步施加压力,间或时局紧张的时候通过各种方式行使或明示或隐含的威慑,一般的时候则“温文尔雅”但坚定持续地作战略挤压。外交方面,奥巴马政府非常积极、很有干劲和大为灵巧地在广义的东亚作对华外交竞争,既在双边领域中,也在多边框架内。

2010年在河内,趁着越南——海权意识在东南亚半岛诸国中间特别敏锐和就南海问题的对华争端特别广泛的国家——先与中国闹腾的局势,美国政府由国务卿希拉里·克林顿猛然抛出一项前所未有的新的大政策,即针对中国,要求南海争端当事国通过由美国参与的多边框架处理争端,并且经过多边谈判解决争端;与此同时,美国政府发动了对南海问题的战略性的密集关注,不仅一直到现在,还会继续到较远的未来。这个是很重大的事件和动态。在个别东南亚国家看来,这等于是有了一项重大的“背书”,只要就南海岛屿和相关水域与中国吵闹、对立和争夺,就很有可能获得美国的同情、相当程度的外交声援和种种形式的战略奖赏,甚或有可能获得美国的间接军事支持。反过来对美国来说,这些国家在南海问题上的不时躁动和对南海岛屿及相关水域的蚕食侵占,给美国提供了争取挤压和“锁闭”中国、增加中国对外关系困难、缩减中国东亚影响的一个“历史性机会”。这机会并非由美国创造,而是当地国家客观上提供的,美国可加以战略性地大肆利用。

个别国家躁动的原因

除美国因素外,若干东南亚国家在南海问题上所以躁动,主要出自一系列多样和复杂的背景:如防范中国背景、资源追求背景、国内政治背景、国际海洋法背景、战略评估或揣测背景。

大众政治发展是本区域普遍现象,政治领导人处理对外关系越来越眼盯着国内民望。菲律宾的阿基诺三世所以敢于挑战黄岩岛,很大程度上是为了他的国内民望和选票,出自国内政治背景。他在这一轮对华较量中显然已经输了,但菲律宾公众大概大多仍认为他们的总统还是条“汉子”。菲律宾本来就大大弱于中国,但是仍然敢与中国缠闹,制造严重事端,因而阿基诺三世即使这轮输了大概也不会在国内政治中净失分。

还有海洋法背景。中国是《联合国海洋法公约》缔约国,因而要遵守这项国际法;然而,当事国经常拿经他们一己解释的海洋法说事,而且已经将此当作与中国争辩和争取国际同情的主要基点和论据。

此外,还有战略评估或揣测方面的背景。评估或揣测也许中国好对付,也许中国无论如何不会动武,因为中国多年来不断重申和平发展,不断主张搁置争议。然而,另一方面他们也担忧中国日益强大,现在不趁着中国暂时出现的外交困难喧闹一阵,则很可能以后机会渐消。同时,也揣摩让中国“得寸进尺”或许后患无穷。

美国“灵巧权势”与中国如何应对

与此同时还要强调一点,美国有“灵巧权势”(smartpower)。灵巧权势,关键是灵巧,即发现机会和积极利用机会;利用机会但不过分,是有节制地利用。美国既积极又有节制地鼓励和支持在南海问题上与中国大肆争执和对立的个别东南亚国家,特别是菲律宾和越南。美国的有关乐章由两部分组成,是“两面协奏曲”;先奏前一部分即鼓励和支持,接着奏后一部分即施加节制,如此周而复始。什么是节制?保持令中国处于大的但低烈度的困难和麻烦之中,不允许紧张被升级为中国与个别东南亚国家(特别是美国的盟国和半盟国)之间的重大军事冲突,因为那有将美国卷入与中国军事冲突的可能性,或者可能增强中国的区域军事权势或影响,并且损害美国在所有国家那里的战略可信性。如果把中国弄得大为上火,真要动武,而美国去干涉的话,那么对美国很重要的中美关系将大受伤害,且将严重冲击“奥巴马主义”——决不为非核心利益在并非迫不得已的时候派美国兵去海外打仗——所表述的美国的一项“战略底线”。然而,如果美国不去干涉,那么美国在其盟国和战略伙伴那里的可信性将大受损伤。假如考验到来的时候就溜号,那么连日本都会变心。所以,在华盛顿看来,制造在当前和可预见的一段东亚某些国家与中国缠闹的未来,但决不能因南海问题而爆发大面积高烈度的军事冲突,因而要有节制。这样一来,美国确实对东南亚国家有积极的鼓励和支持,但同时它们也确实是有节制的。这如同美国演协奏曲,协奏曲有部分是弹高调的乐曲,在另一段时间,就会转弹另外一部分低沉的乐曲。

南海争议大凸显还有另外一些近年来复杂的国际背景,那就是美国有“软招”,中国有“刚性”。美国的“软招”是指美国政府要软硬兼施,以便“搞定”一个强劲崛起的中国,这是美国对华基本战略和基本策略的总体。这里的“硬”指的是上面说的钳制、“锁闭”、挤压、威慑和竞争,“软”则是协调、局部退步、口惠、吹捧、哄骗等等,争取在硬措施的配合下借以时日将中国“搞定”,图谋使中国逐渐地在大方面、大问题和大方向上大体而言跟着美国,总的来说就是要服从美国的领导和根本意愿。

要清醒地认识到曾经在中国国内出现的一种不理智倾向,即期望华盛顿包容中国的第二大国地位,甚至为之做出必不可少的贡献(包括对中国的利益和荣誉来说的一切预期裨益),同时希望从中国自身大大增强了的力量导致的实力地位出发,也从与美国之间显赫的、首席两大国的关系出发,能够较严厉和更容易地处置周边的一批麻烦制造者。简言之,希望或幻想北京和华盛顿“共治”或“共同管理”东亚。那么,至少中国给予东亚邻国和与他们关系的注意力减损,当中国与美国的关系被给予压倒性优先的时候,当它占去忙于国内事务的中国领导可用于对外政策的大部分有限时间的时候。这可以说多少正中了美国的下怀。此外,美国的“软招”还包括对中国部分公众之不满政府对东亚邻国的温和态势“坐享其成”。

南海争议至关重要,只争朝夕地争取和增进中国在南海实际的主权存在至关重要。与此同时,中国有比南海问题更大得多的总体战略环境和战略任务。南海问题本身很重要,同时它又是中国战略总环境和总任务中的南海问题,需要尽可能将它置于中国的战略大局之中去考虑,去处理。中美关系状况这几年的风波和负面动荡很大部分出于周边的半岛问题、日本问题、特别是南海问题等。争取将中国家门口的事情在尽可能大的程度上搞得好些,即使假如世界上没有美国存在也该如此。立足中国战略大局,妥善搞好与周边国家的关系,最终迫使美国接受中国作为世界强国的亚洲地位和作为世界强国的战略地位。

因此,需要国内有一个稳定发展的大局,是同样重要的。要增进国内共识,增进国内团结,增进人民群众对政府政策的支持,同时要防止我们周边环境和对外环境过度不良。仅仅为了激励人民群众团结一致地谋求科学发展,国家也须在适当的时候坚决和有节制地反击外国放肆侵犯我国主权的行为。同时,为了中华民族的长远利益,必须坚持对外政策的独立的主导权并慎重处理对外关系问题。

就中国与邻国的海权争端,多年来中国政府主张搁置争议。从大道理说,搁置争议是必需的。但是让我们把精力老是集中在解决不了的争端上去对抗和冲突也是不可取的。然而,那时也难以料到争端会发展得那么广泛、频繁和尖锐,给中国造成这么大的困难。中国的发展和安全将太久地承受这太烦、太频甚或太重的负担,是不可行的。因而,在南海问题上要进行坚决斗争、增进主权存在和努力控制紧张的同时,需要开始有一个思想准备或战略想象准备,即不管条件多困难,具体措施多复杂,仍要在可能情况下争取较早地解决,即最后签署一些双边条约解决。这很难很复杂,但是如果想想中国现在多大麻烦,南海问题不时闹、不时发作又不能“想出手时就出手”,20年、30年乃至50年下去也很不合算,因而要争取加速解决。

无论如何,就此有一条基本原则应该非常明确,而且必须持久坚持,那就是领土谈判历来总是当事国的双边谈判,未来也须是双边谈判。世界史上,至少现代史上,只有一种关于解决领土问题的多边谈判,就是在正式结束重大的联盟战争的战后和会上解决战败国的有关领土问题。中国与东盟国家已经就南海问题有重要的对话,讨论和再讨论酝酿和拟订南海行为准则。但是,这不是旨在解决领土争端的谈判,领土谈判只能是双边的。多边对话为最终双边谈判领土争端准备某些条件,但是最后阶段解决领土争端的还是双边谈判。

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转自《南方都市报》

中菲在黄岩岛以及附近水域将近四十天的对峙,在两国军事、外交、舆论轮番喊话之后。5月14日中国农业部一纸例行休渔令,争端有所缓和。南海问题再度在中国政治生活中成为一个热点话题,喧闹声中,南海问题非但没有明晰,反而更为模糊。

21世纪是海洋的世纪,中国未来的发展注定是要更多地走向海洋,南海问题的重要性与复杂性,备受关注,都因于此。那么南海问题是怎么来的?黄岩岛海域到底属于哪种争端,中国究竟应该如何确保自己的海洋权利,保证渔民利益,获取海洋油气收益?本报与中国政法大学公共政策研究中心特举办蓟门决策论坛,就南海问题进行了相关研讨。

从广义东亚看南海问题

时殷弘,中国人民大学国际关系学院美国研究中心主任

南海问题早就有,但从2010年开始不断凸显。历史大背景我们都清楚,但问题在于为什么这两年南海如此多事?这就要考察一下这两年东亚地区变化,我这里讲的东亚是广义东亚,不是通常意义上的东北亚和东南亚部分区域,主要包括东北亚、东南亚、印度、巴基斯坦等特定区域,还包括西太平洋。从广义东亚看南海问题,首先就要看美国在这一区域对华的外交战略。

要谈美国对华战略方向,涉及军事,外交,地缘战略多个方面。但是毫无疑问,美国的基本战略方向的确定是有历史性的。美国在广义东亚,也就是整个亚太的外交,就是在区域能争取朋友,争取比美国更接近狭义东亚核心区域的朋友。特别从2009开始,美国这一外交攻势非常明显,就是在亚太赢得更大的外交影响,减少中国外交在亚太的影响。

通常的说法,美国战略上遏制中国,某种意义上讲,这种说法是有夸大嫌疑,但是另外一个意义上看,美国又不仅仅是遏制。美国很重视我们的关系,往往美国在战略上跟中国有退让,有互相妥协,总的来说是文雅的、慢条斯理的,但是它的战略目的是非常明确和坚定,且毫不退让的。

美国在亚太区域外交的活跃,在奥巴马上台以后,推行东亚多边主义之后非常明显。国务卿希拉里穿梭往来,凸显一种积极有为、灵巧的外交竞争,或则说是Smartdiplomitic的运用。2010年希拉里在河内发表了突破性的演讲,说南海问题需要中国和多边国家共同协议解决,美国是其中的一方,这是一个和过去完全不同的大战略。可以看到,美国和中国是双边,美国和南海其他国家再和北京,构成了多边。这就掀起了南海最近一轮的躁动不安。周边国家年最近持续反复地在南海中国专属经济区闹事,背后都能看到美国的影子,这是为什么近几年南海多事的具体原因。

那么我们就要问了,为什么美国可以这么做。美国推行Smartdiplomitic,推行巧外交,确实创造了很多机会。但是美国能这么做,也是因为中国给了美国这样的机会。首先中国崛起,海军力量在不断加强,周边各国开始外交上防范中国。同时资源问题凸显,过去南海有问题,但是从来没有这么激烈,因为中国和周边国家谁都不是所谓的能源动物,当时对南海谁都没有那么强的主权意识,中国刚成立不久,南海权利的获得,主要是历史权利的延续,以及二战之后的权利继承,我们自己也比较模糊。当时东南亚各国还没有独立,同时国内政治问题,我们有自己的国内政治问题。现在中国和东南亚国家,出现了很多我们过去都没见过的东西,比如“大众政治”,东南亚国家普遍民主化,连新加坡都搞选举了。菲律宾这么闹,总统也想在台上显示出对强权不低头,争取国家权利的形象,能在大众政治上得分。还有国际法因素,《国际海洋法公约》很晚才出现,主要是77国集团在操作推动,才使世界上相当大一部分国家接受,这个公约的形成过程中,中国的声音并不大,所以目前各国都可以在这个公约中找到理由,加以解释,和中国争论南海主权的归属。越南、菲律宾等国在战略上有算计,他们估计闹一闹能赢得美国的同情和支持,如果在战略目标竞争的局面中能够多有作用,对他们将来可能是有好处的。无论是为将来权益还是所谓安全需求,总共一句话,是给美国提供了一个历史性的机会。

美国很早、很敏锐地发现了这些机会,而且积极地利用机会。美国通过军事演习,军事和战略合作条约的订立,比如菲美共同条约,甚至是军舰过境等手段积极的鼓励这些国家闹事,挑起争端。但是这种鼓励是有限制的,怎么争议都可以,但不可以有军事冲突,不可以有战争。因为这样会使美国必须在人力资源、财政资源紧张的情况下,被迫打一仗。所以总的来看美国是积极的、有节制地鼓励支持周边国家对中国保持低烈度的制约,同时确保自己不要有大麻烦。

最近一年以来南海的争端可以大致划分几个阶段:2011年6月以前,中国跟周边个别东南亚国家,特别是和越南争端越闹越大,美国插手越来越多。2011年6月巴厘岛会议上,中国前所未有地清楚说明了自己的战略利益。四个月后,越南总书记来北京,达成了非常重要的协议,越南开始退让,并且一直到现在也在退让。当然越南还闹,但闹的程度跟过去不一样。一直到今年2012年3月,菲律宾跳出来了。中菲对峙已经有一个月了,这和之前中越对峙很相似,种种迹象表明这一趋势还将长期继续。

前几年,中国和周边各国无论是经济上还是政治上都是趋向缓和,为什么这几年会有这样的变化呢。这与中国对美政策是有关系的,过去大部分时间,外交政策上要搞优先关注,就是要在特别复杂的国际环境中有所选择发展关系,中美关系无疑就是重中之重。虽然说中美关系还比较稳定,但是过去三年以来也没有什么大的进展。为什么?有一个原因,一半以上中美关系的波动都是和跟周边有关,简单说搞不好周边关系就搞不好中美关系。但反过来是否可以说搞不好中美关系就搞不好周边关系呢?这不能讲,搞不好中美关系还是有可能改善周边关系。中国最大的问题是搞好周边,努力营造这样两个战略大局:首先争取在更长努力中,尽管有波动,要争取搞好周边外交,经营好亚洲,同时逐渐、温和地最终使美国接受中国作为世界强国的亚洲地位和战略地位。增进国内共识和团结,增进人民对政策及其对外政策的支持,防止对外环境过份恶化和战略失败危险动摇和削弱这至关紧要的支持;抑制甚而反击个别东南亚国家的大躁动和大蚕食的战略性需要。

具体到争端的处理,我以为要坚持搁置争议的总原则。中央去年也提出搁置争议,搁置争议最简单,是最老实最求实的做法。什么是解决争议?定一个双边条约,菲律宾、越南承认这些海域是我们的,在可预见的未来显然是不可能的。就算是开战,我们打赢了,他们就会承认是中国的主权了?那就更不可能的。所以在这种情况下是搁置争议,这是很英明务实的决定。当然过去提搁置争议的时候,也没有料到南海这个盘这么大,你要搁置,他不搁置怎么办?那就针锋相对,迫使他搁置争议,这就成功的实现了搁置争议。

2011年巴厘岛会议上中国对南海问题表明立场之后,东南亚国家已经开始认识到中国这一立场。菲律宾是个特例,过去两个月到今天为止针锋相对,整体上而言,处理得还是不错的。同时要维持中越关系和中日关系现状,做好东盟其余国家工作,尽可能在东南亚孤立菲律宾的挑衅政策。长远来讲要正告美国,利用美国抑制菲律宾。唯有如此,才能保持一个相对稳定的局面,为未来南海问题的解决谋求一个解决的途径。

用策略变化冷冻搁置争端

徐进,中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员

时老师提到了《国际海洋公约》,而且做了解释。现在有争论说法律意义上黄岩岛是谁的,事实上我们都知道国际法本身就是充满矛盾的,各国都能找到自己的理由,其自身制造的问题比处理的问题还要多。黄岩岛及其海域的所有权,从国际政治角度来说是一个没有太大意义的问题。因为不可能把这个问题提交到国际法庭去解决,这个要提交法律解决必须是双方愿意,只要一方不愿意这个问题就解决不了。从政治角度国际法意义上的归属权没有意义,双方援引国际法也是为了自己方便,所以只能作为其它方式的解决。那么怎么办,我个人有这样几点看法。

第一,解决思路。我看了很多文章说南海问题要什么样的解决思路,我认为南海问题解决不了,刚才时老师说的。第一,能否让对方承认这是中国的,争议可以搁置,主权给我。这显然是做不到的。第二,能否跟对方签一个协议,把这个地方分割了,五五开、三七开可以谈,这也做不到。第三,打下来,打下来的话,人家能承认吗?这些都解决不了。虽然部分地方可能会解决,在小的地方,比如中国和印尼在专属经济区之间有个很小的区域有争议,谈判解决了。但是涉及到黄岩岛这样一大片水域,显然是不行的。解决不了怎么办?我有一个理想的状态是双方把这个问题冷冻起来,你不要前进,我也不前进。不理想的状态是什么?我认为比较现实的可能状态是对峙长期化,对峙和和谈交替进行,对峙将会长期化。世界上很多国家长期对峙,比如以色列和巴勒斯坦以及诸多阿拉伯国家,而且以色列在对峙中实现现代化,成为中东最强的国家,不要以为对峙有什么问题。我非常赞同罗援将军的说法,首要的问题是要加强我们在南海的实际存在。包括好几种存在,比如法律存在、政治存在、军事存在、经济存在,更重要的执法存在。比如封渔令,你如何去执行,菲律宾的渔船去捕捞你能不能制止?

第二,菲律宾的做法特别狡黠,很多媒体都说菲律宾是个问题多多的国家,很烂的国家,但这次在外交上做得很讨巧,抓住了跟中国闹的时机,中国国内政治将要进行权力移交。抓住了美国要重返亚太的时机,让美国证明一下重返中亚是否真心实意。抓住了中国外交战略的问题,我们的外交策略略显单一,最后一仗是1988年赤瓜礁海战,已经有24年,此后各种冲突,都先做出和平姿态。大国和小国之间的关系,有点像大人和小孩的关系,小孩闹,大人就用糖果哄他,那小孩闹得会越来越厉害。大人要是能凸显威严,小孩猜不透爸爸的想法,就会谨慎一些。以后对峙中,要有策略变化。

第三,时老师说的美国这次做的灵巧外交,确实如此。美国现在重返东亚遇到一点麻烦,国内经济不行,这是奥巴马面临的经济问题。二是其它地方还撤不出来,比如中东,重返东亚面临着无法全力投入,所以就用巧外交,先默许盟友来闹。这样做一是成本低,二是避免和中国直接对抗。

前一段时间都在争论美国重返东亚是战术行动还是战略行动的问题。所谓战术行动是短期的,奥巴马为了选举,选举后可能要调整。现在来看不可能是选举行为,而是为中国强势崛起的战略反映。现在的情况是:欧洲明显有问题,俄罗斯也不太行,这几个大国来说只有中国还处于上升期。2009年俄格战争时,当时有部分人有一种幸灾乐祸的感觉,美国对俄国打格鲁吉亚没有强烈的反应,第二是国际金融危机爆发,主要精力转到金融危机。但没想到三年后,中国利用了这次国际金融危机,实力再次上升,美国则是相对下降,美国人这次看得非常清楚,必须重返东亚。但现在也有争论,至少中国崛起有一点特殊性,不像苏联一样是军事崛起,从经济上和国际是融在一起的,从政治上我们军事不是特别强,这几年有一些增长。所以美国现在争论中国问题,遏制力度不是特别强,不是像当年针对苏联一样纯粹军事遏制。所以未来中国要明白这种对抗是实力对抗,既有巧实力也有硬实力。

延伸阅读: 失速 逯爱岩 将军令
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      2016/2/23 16:06:23

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