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近段时间,美国著名中国问题专家谢淑丽关于“中国政治不透明伤及中美关系”的文章引起了社会一定的关注。谢在其文中大致提出了这几个观点,即“中国政府在许多公共政策的制定上是不透明的”、“中国在国防政策、国家安全政策上是不透明的”、“中国在对美态度上是不透明的”,并因此提出了“政治不透明伤及中美关系”的结论。然而,坦率来说,谢淑丽的文章虽然指出了一些中国政治中众所皆知的“不透明”的现象,却忽视了这些现象背后的真正原因,甚至在一定程度上倒因为果。

中国公共政策制定过程中的不透明有其合理性

毫无疑问,在今天中国的政策制定过程中,很少见到类似于西方发达国家激烈的议会辩论或是听证,但这并不意味着中国的政治过程就是一个伸手不见五指的黑箱。事实上,大多数中国政府政策的出台都往往要经过十分严格的论证和十分激烈的争论。与西方政府不同的是,这个论证的过程经常在体制内完成,而很少接受社会第三方的评估,而有关的争论往往也被严格控制在体制之内,并尽力不给外界以体制在这一问题上发生分裂的印象。在很多时候,争论甚至一定程度的对立是中国政策制定过程中的常态现象,而且几乎路人皆知,只是这种“公开”不是公开的向大众说,而是一个范围相当大的精英团体内部心照不宣的默契与体会。在现实中,由于这个精英团体的与外界的联系日益密切,因此信息向公众甚至向国外公布的速度都是很快的。当然,由于这种公开的非制度性,也造成了小道消息满天飞的情况。说句不客气的话,由于与大量的体制内精英存在利益关系(比如雇佣他们的亲属或子女),在公共政策制定的过程中,国外大的机构或企业甚至比国内很多体制内的精英都知道的更快、更多、更详细。

公允地来说,除了涉及高度敏感的意识形态或国家安全的政策(这个问题将在下一部分中论述),中国政府的政策制定过程早已经在相当程度上公开。之所以这种公开没有成为一种西方民主生活中常见的辩论秀,除了中国文化注重大局上的和谐一致、强调“和而不同”、厌恶“党争误国”之外,最重要的原因在于中国共产党认为,政策上分歧的公开化不仅会影响党的权威与凝聚力,而且很容易让技术上的争论演变为意识形态上的路线斗争(这种路线斗争在历史上给党和国家都带来了巨大的灾难)。

中国是一个后发现代化国家,地方主义、宗派主义是国家发展的强大敌人,它不仅阻碍了统一市场与法律制度体系的形成,而且还会造就筑基于裙带关系之上的利益集团。从某种意义上而言,后发现代化国家的发展过程,就是理性官僚制度驯服这种地方主义、宗派主义的过程。然而,理性官僚制度不能凭空而来,在大多数失败的第三世界国家里,那些冠以最现代官僚制度形式的官僚机器大多被地方主义、宗派主义所捕获。只有少数国家因为发现了建构理性官僚制度的资源才得以避免这种悲剧性的结果。在韩国,是日本人留下的关东军里的韩国军人集团演变为了层级制的官僚机器,而在中国,则是“党-革命军队”的动员模式最终为理性官僚制度提供了基础。

中国共产党之所以最终取得了中国革命的胜利,其根本原因就是因为中国共产党的组织更严密、动员能力更强,更能突破地方主义、宗派主义,汲取社会资源以满足战争的需要。在革命成功以后,中国政府的治理体系,实际上也是依循着革命时代的党的组织模式而展开。党的能力直接关系到国家机器动员社会的能力。一旦党的能力下降了,政府的治理能力也随之下降。在改革开放后的一段时间里,正是由于党的能力的下降,造成了政府里的“地方主义”、“宗派主义”再度兴起,并成为今天继续深化改革的最大阻碍力量。也只有站在这个角度上才能理解,为什么习近平总书记要深化改革,必须首先从严治党。因为党的力量才是中国推进现代化建设的根本力量。问题在于,当中国共产党通过“归口管理”、“党管干部”等方法,让党成为了制定政策、贯彻政策的核心力量时,政府治理的行政问题与政党治理的意识形态问题在场域上就产生了重叠。这种重叠让许多政策上的争论往往被赋予了超越行政本身的政治意义,甚至被上升为具有强烈意识形态色彩的“路线问题”。这也让政策制定过程的公开化很有可能畸变成为党内矛盾的公开化,而历史的经验告诉我们,一旦这种公开化成为现实,那么一方面党很可能会因为分裂而元气大伤,另一方面,党的历史告诉我们,在大鸣大放中,占据意识形态制高点的保守派更可能会压制住务实的改革派,从而让改革出现倒退。在改革进入深水区的今天,恰恰是为了保证改革的顺利推进,在很多时候,必须对政策制定的公开化进行适当的限制。

中国国家安全政策上的不透明是外部压力的结果而非原因

如果说谢女士在“中国政治不透明伤及中美关系”一文中对于一般公共政策的讨论还多少有些道理,那么她对于“中国国防政策、国家安全政策导致外界对中国疑惧加深的判断”则是一种典型的倒因为果。自1949年以来,中国就处于高度的外部压力之下。北部有苏联,南部有印度,东面是美国支持的日本、台湾和东盟,可以说是强敌环伺。如果考虑到自晚清以来近百年遭受侵略的历史,那么就应该很容易理解在这种压力之下,中国的国防政策与国家安全政策必然会倾向于保密而非公开。这种不公开的原因并非对周边世界存在阴谋,而是对自身安全的不自信。事实上,对于任何一个遭受超级大国威胁的国家,恐怕都会对“公开”犹豫再三。事实上,随着中国国力的增强,中国的国防政策正日趋公开,但是目前这种“公开化”最大的阻碍,恰恰来自于对美方的担心。美国近几年来,对华态度的日趋强硬、对日本重新武装的支持以及对南海岛屿声索国的支持,让中国正感受到越来越大的压力。

如果考虑到中美力量尤其是中美军事力量的对比,就很容易理解中国希望在相关信息上有所保留的做法。一个军力上明显弱于美国的国家,一个长期面临美-日-台-东盟-澳大利亚围堵的国家,在面对日趋奉行单边主义甚至帝国主义的的美国时,如果不有所保留,才是一件不合理的事情。今日美国与西方国家的军事公开,在很大程度上是历史的偶然。在冷战时期,欧洲事实上处于美国的军事占领之下,在北约的统一架构下,欧洲对于美国来说没有秘密,中国永远做不到这种公开性。更何况,即便欧洲对美国如此公开,美国就因此满意了吗?考虑到美国情报机构对三任法国总统的监听,对默克尔的监听,其实我们很容易得出一个结论,那就是相对于美国的控制欲,即便是作为美方最亲密伙伴的欧洲,其公开程度都是不够的。如果再考虑到,从不公开转向公开的卡扎菲、穆巴拉克的下场,那么我们同样很容易得出一个结论,那就是对美国信息上的毫无保留,其实不过是对美国毫无保留的干涉打开大门。在美国没有给予中国充分的安全保障的时候,要求弱势一方的中国充分公开是不公正的,因为在这个时候,秘密本就是安全的一部分。换句话说,不是中国的不公开伤害了中美关系而是中美关系的紧张造成了中国的不公开。

实事求是地讲,抱怨中国的不透明吓着了美国,是一件十分喜剧的事情,这好像一个重量级拳手楚楚可怜地抱怨自己的中量级对手不肯透露自己的战术秘密一样。更何况,这位重量级的拳手真的对自己对手的秘密一无所知吗?美国情报部门在中国有多少的线人,做了多少的工作,其实是大家都心知肚明的事情,中国对美国根本没有什么秘密可言。谢女士对中国的认知障碍不是中国的不公开造成的,而是美国对其对华情报侦查工作的不公开造成的,抱怨中国的不公开伤害了中美关系,其实不过是一个不太好笑的冷笑话。(FT中文网,2015年7月31日)

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