媒体谈中国现行预算法案:为政府小金库提供温床

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历经十年博弈,预算法修订终于接近尾声。

25日~31日,十二届全国人大常委会第十次会议召开,将对预算法修正案草案进行第四次审议,预计四审通过的可能性较大。

昨日,会议组成人员在分组审议预算法修正案草案时表示,草案四审稿充分吸取前几次审议意见,回应社会关切,顺应全面深化改革要求,已经比较成熟,赞成提请本次会议表决。

中国社科院财贸所财政研究室主任杨志勇告诉《第一财经(微博)日报》记者,今年6月30日,政治局通过了《深化财税体制改革总体方案》,目前中国的重大改革都应该有法律依据,此时出台新的预算法,相信《方案》中的整体精神在预算法中都会有所体现。

预算法四审稿将规范政府收支行为、建立健全全面规范公开透明的预算制度写入立法目的,并确立了四本预算的全口径预算体系,被认为是新预算法的一大亮点。但本报采访的不少专家同时表示,全口径预算体系还需要政府会计制度改革的配合。

全口径预算四本账

据新华社报道,全国人大25日公布了预算法修正案草案四审稿,四审稿中将“强化预算约束”补充入立法宗旨,对全口径预算的界定和管理更严谨。

此前三审稿确立了四本预算的全口径预算体系。所谓四本预算,即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保险基金预算,构成了政府的全部收入和支出。

尽管四审稿尚未对社会公布,但本报记者采访的多位专家表示,四审稿和三审稿相比,表述上会进一步完善,但不会有太大变化。据新华社报道,四审稿明确提出,政府的全部收入和支出都应当纳入预算。

事实上,由于现行的预算法未将政府全部收入纳入预算之中,因此让“体外循环”的财政资金有了可乘之机,为很多政府单位“小金库”的存在提供了腐败温床。

尽管从2011年开始,中国政府的预算外收入就已经全部纳入预算管理,四本预算都列入了预算报告,但编制和管理都存在诸多不健全之处。

比如国有资本预算,目前国有资本预算只是将一部分国有企业的收益纳入,并没有覆盖所有的国有企业,像银行等国有金融机构就不包含在内。因此,还不能算是真正的全口径预算。

杨志勇告诉本报记者,新预算法一旦实施,意味着全部收入和支出都要纳入人大审议,并赋予其法律意义。将来政府的四本预算都要依法进行审计、报批、审议、执行和监督。

与此同时,预算法修正案还将对四本预算进行界定。根据三审稿,一般公共预算是对以税收为主体的财政收入,安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。

政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金,专项用于特定公共事业发展的收支预算,其中包括最出名的“卖地收入”。

国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。

社保基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金,专项用于社会保险的收支预算。

政府会计制度需配套

所谓“一级政府一级财政”,预算法的修订最终影响到的还是各级政府对预算的编制和管理。新预算法出台在即,各级政府准备好了吗?

“从技术角度看,地方政府如何适应新的预算法,从而进行预算的编制和管理,确实是一个需要努力的过程。”某直辖市的财政局官员告诉本报记者。

尽管各地政府已经将四本预算都列入了预算报告,但只有一般公共预算的编制相对成熟,其他三本预算的很多内容依然没有完全呈现。而且和公共预算相比,其他三本账在审核方式、使用用途、资本注入和回报平衡机制上,有很大的不同。

前述财政局官员对本报记者介绍说,以国有资本经营预算为例,企业是权责发生制的会计审核制度,而预算是收付实现制的审核报批制度,这两者之间的衔接需要更加细化。

所谓收付实现制,类似今天收到一笔钱,不管这笔钱是预付款或拖欠的,是不是应该今天收到的,只要今天收到就算今天的收入,支出也一样,不管今天支付的是今年或明年的,都算是今天的支出;所谓权责发生制,是指今天收到的这笔钱要看是否应该是今天收到的,确切来说,今天发生了业务才算收支。

学界认为,现收现付制就是按部就班,而权责发生制更强调效率,将更好地反映政府行为,是中国政府会计制度的改革方向,但中国现阶段难以立刻转为完全的权责发生制,仍需循序渐进。

另一方面,社会保险基金预算也与公共预算存在差异。和公共预算简单要求当年的收支平衡不同,社会保险基金则存在当年收支不完全对等的问题。

比如说,社保基金出现当年收入多、支出少的情况,或许是因为当年的就业人口多、退休人口少,而五年后老龄化加快,本地区退休人员增加,支出比收入增长快,这就要给人大代表和社会各方一个明确的概念。

“这是一个中长期的平衡,要求预算和决算要更加精细,而且跟人大汇报的时候要解释清楚,对政府预算水平提出了更高的要求。”前述财政局官员告诉本报记者。

清华大学经济管理学院教授于增彪对《第一财经日报》记者说,预算收入和支出,首先是一个社会财富的分配问题,但“怎么分”是技术问题,这就涉及预算会计制度。但现行的会计制度下,资产、债务以及一些应付款项、应收款项,都在预算中反映不出来,这让所谓的“全口径”大打折扣。

于增彪也认为,现行预算会计制度是现金收付制,也就是实际发生的现金收入和现金支出才纳入预算,必须改成权责发生制,全口径才有实际意义。

杨志勇也对本报说,全口径预算实施,对于各级财政部门来说,还得下不少功夫。但他认为,地方财政部门预算的编制能力并不影响新预算法的出台。

“财政部门的执行能力是一个实践过程,不影响法律先行。如果四审通过的话,2015年正式生效是挺好的时机。”杨志勇对本报记者说。

“财政是政府的管家,管家还是要听家长的。”南昌市财政局的一位工作人员告诉本报记者。在他看来,全口径预算在技术层面不是问题,主要看政府执行的决心。目前,他所在的地区还没有执行全口径预算的编制,但已经开始试点编制权责发生制的政府债务报告。

来源:东方网

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