反垄断面临诸多挑战 公众呼吁向水电油气开刀

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2013年以来,中国反垄断执法持续发力,进步明显,但也面临着执法力量薄弱和执法经验不足、执法透明度有待提升、“三龙治水”格局有待优化等诸多挑战,同时,不少公众呼吁反垄断调查尽快向水电、石油、天然气、银行、房地产等领域开刀。


专家表示,受困于反垄断力量有限等原因,反垄断执法工作不可能“全面开花”,也不可能“一口吃个胖子”,所以需要一步步展开,尽快进入常态化,逐渐扩展到所有行业领域。


执法力量薄弱 “三龙治水”格局待优化


时下正在轰轰烈烈进行的反垄断风暴,以及国务院反垄断委员会专家咨询组成员张昕竹被解聘事件,让中国的反垄断执法备受国内外关注。审视中国反垄断事业进程可以发现,虽然自2013年以来反垄断执法频频重拳出击,取得了不少突破性进展,但仍然面临着诸多挑战,其中一大挑战就是执法力量薄弱,难以满足当前日益增长的执法需要。


目前,中国主要有国家发改委、国家工商总局和商务部三家反垄断审查执法结构,其中,发改委主要负责价格垄断查处;工商总局负责除价格以外的垄断查处,主要是垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争的反垄断执法;而商务部则负责经营者集中审查。


以国家发改委为例,2011年,国家发改委价格监督检查司更名为价格监督检查与反垄断局,设立三个专门从事反价格垄断的处室,仅有数十人的编制。三家机构的人员数量根本无法与美、欧等成百上千人的专业执法队伍相比,数据显示,美国司法部反垄断局去年一年就发起了92项反垄断调查。


国务院反垄断委员会专家、中国政法大学教授时建中表示,三个执法机构的人员相对有限,难以覆盖到所有的垄断行为,因此,加强执法队伍的建设显得更为迫切,在不断加强执法队伍能力建设的同时,当务之急是较大幅度地充实执法队伍,尽快达到与执法任务相适应的规模。


国家发改委价格监督检查与反垄断局局长许昆林今年接受中新网记者采访时也坦言,虽然过去几年中国反垄断执法力量和执法经验持续提升,但中国的反垄断执法仍在起步阶段,人手不足,“今后反垄断工作的发展,肯定需要加强这个队伍,所以扩充人员是在所难免的”。


除了人数的增加,很多业内人士还希望优化当前“三龙治水”的格局,建议合并成一个统一的反垄断机构,以增强执法权威性,节省执法成本,同时防止相互推诿。


时建中表示,反垄断执法机构的职能划分不是非常严格,在调查价格垄断行为中可能会发现非价格垄断行为,同样,在调查非价格垄断行为并不排除会发现与价格垄断有关的行为,如果一个案子派生成两个,那么这既对执法成本是一种浪费,对于企业来说还要配合两家机构,成本也会太高。


事实上,在全世界范围,除了美国由于历史原因有两个反垄断执法机构外,其余国家和地区都只有一个或者只有一个主要的机构承担反垄断执法工作。许昆林也表示,今后建立一个相对独立、强有力、统一的执法机构是大势所趋。至于什么时候实现,应该根据反垄断工作的需要和发展来看。


执法经验不足 执法信息透明度待提升


中国反垄断法自2008年开始实施,执法机构先期更多处于规章细则研究出台、执法力量扩充培训的准备阶段,如今进入加速发力阶段,执法透明度也进步明显。


譬如,商务部2012年对2008年反垄断法实施以来的所有无条件批准案件一次性向社会公布,并从2013年开始按季度公布无条件批准案件。国家工商总局反垄断案件公布平台2013年正式开通运行,凡总局或总局授权查办的垄断案件,都将通过工商总局政府网站及时予以公布。


透明度的提高也体现在近期的反垄断具体行动中。国家工商总局专案组日前对微软公司进行反垄断突击检查,并及时向社会披露了调查进展。而且,在突击检查中,微软公司所聘中国律师全程见证了工商执法人员的执法活动。


但值得注意的是,虽然执法机构在提升执法透明度方面不断做出努力,取得不小进步,但由于反垄断法实施仅仅6年的时间,执法机构的执法经验仍然相对欠缺,执法透明度仍有待提升。


以去年洋奶粉案为例,惠氏、贝因美、明治乳业三家企业被免除处罚曾引发争议,根据《反价格垄断行政执法程序规定》,第一个主动报告达成价格垄断协议的有关情况并提供重要证据的可以免除处罚,但为什么同时免罚三家,并未作详细说明。


近期,执法透明度成为西方舆论指摘的重点。中国欧盟商会日前发表声明称,调查不能预设结果,被调查企业必须获得完全的辩护权利。中国在近期的调查中并未系统地执行这样的做法。来自多个领域的企业向其反映,称行政威胁的策略被用于迫使企业在没有全面听证的情况下接受惩罚和改正。


时建中指出,对于反垄断执法,公众期待更高的透明度,这是可以理解的。但是,在任何一个国家或者地区,反垄断执法机构在调查工作进行过程之中,不可能透明到全程无保留地向社会公开的程度。各国大致的情形是,在不同的调查阶段,针对不同的事项和情况,在不同的范围公开案件情况。


分析认为,虽然西方舆论批评中国反垄断缺乏透明度和公正性属于夸大其词,但也反映出中国反垄断执法目前透明度仍然存在提升的空间。 专家表示,下一步执法机构应进一步优化相关工作机制和程序,增强程序正义,规范信息披露,在对处罚进行详细透彻说理、在细节和证据描述上向社会公布更多信息,以提高执法透明性和公平性。


民众期待较高 期待向水电油气开刀


反垄断不断取得新的成果,不少公众在点赞的同时也呼吁,希望执法部门尽快对水电、石油、天然气、通信、银行、房地产等行业领域开刀。


在不少人看来,相对于高端白酒、液晶面板、黄金首饰等产品,老百姓更关心的是与自己生活更加密切相关的通信、石油、银行、水电、房地产等垄断涨价问题,因此,希望上述行业的相关企业尽快成为中国反垄断调查的重心。


其实,相关执法部门也曾向通信业的两大巨头下手。2011年4月,国家发改委对中国电信和中国联通两公司互联网专线接入价格情况进行了反垄断调查,两大电信巨头之后向发改委提交了中止调查的申请,承诺进行整改,降低宽带价格。国家发改委今年2月份表示,目前正在对两公司是否完全履行承诺,并将根据评估结果,依法作出处理决定。


值得注意的是,许昆林去年公开表示,会把下一个目标放在与老百姓密切相关的石油、电信、汽车和银行等行业领域。


时建中表示,一般来说,市场机制越完善、竞争越充分的领域,《反垄断法》发挥作用的空间越大,比如黄金、奶粉行业的竞争都比较充分。而在市场机制不健全、被政府干涉越多的领域,《反垄断法》发挥作用的空间越少、难度越大。


专家指出,由于一些行业利益复杂,本身查处的难度巨大,执法部门会面临各种各样的压力,加之由于现在反垄断执法的力量严重不足,所以反垄断执法工作不可能“全面开花”,也不可能“一口吃个胖子”,需要一步步展开,尽快进入常态化,逐渐扩展到所有行业领域。

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