香港如何监督警察:自己人调查自己人 外部人监察内部人


自己人调查自己人

外部人监察内部人

一名在押囚犯,投诉高级警员疏忽职守,警务处投诉警察课(警方处理市民投诉的机构)调查后认为,投诉“无法证实”。资料报送监警会要求通过,监警会不同意,打回投诉警察课,改为投诉“无法完全证明属实”。监警会再次打回,投诉警察课最终认定投诉“获证明属实”,并对高级警员作出训喻,投诉处理获得通过。

这起一波三折的真实案例,生动展示了香港警察投诉案的处理全过程。2012至2013年度,监警会共通过了2489宗投诉警察课处理的投诉个案调查结果,涉及4884项对警务人员的指控。这一年度,监警会对调查结果分类提出401项质询,176项被投诉警察课全面接纳,因此修正调查结果166项。

根据香港法定的两层投诉警察机制,警务处投诉警察课专责处理和调查市民对警务人员的投诉,该课在运作上独立于其他警务单位,以确保投诉得到公正公平的处理。

投诉警察课完成投诉调查后,会把“须汇报投诉”的调查报告提交监警会,以审核和覆检投诉警察课的调查,确保公众对警务人员的投诉得到公平和公正处理。如果发现疑点,监警会将向投诉警察课要求澄清或提供更多资料。

在处理投诉警察中扮演关键角色的监警会,全称是“独立监察警方处理投诉委员会”。这是一个“法定机构”,意思是它的地位、职能等,由特别的法律确定,在公共事务中扮演一定角色。这个“法”,即香港法例第604章《独立监察警方处理投诉委员会条例》。

根据《条例》,监警会的主要职能包括:观察、监察和覆检警务处长对投诉的调查处理,并向处长或行政长官作出建议;监察警务处长对与投诉有关的警队成员采取行动,并向处长或行政长官提供意见;在警队制度中,找出会引致投诉的不足之处,并向处长或行政长官作出建议。

这些职能,都是“建议”“意见”,监警会是不是没有实权?监警会主席郭琳广解释说,监警会最大的权力,是一票否决权——没有监警会同意,投诉处理无法通过。

监警会不但监督个案,也监督制度。2012/2013年度,监警会就改善警队制度提出了11项建议,6项被全面采纳。比如,对捡获财物的处置程序,就因为监警会的建议而作出修改。按照香港警方处理拾获财物的程序,市民捡到财物交到警署,警方会给一个收据,三个月内无人认领,财物即归拾获者所有。但是,智能手机中有大量个人隐私,警方顾及保护隐私,未必会把手机交给拾获者,因此引发多宗投诉。监警会建议,在收据中列明,拾获财物中如有个人资料,警方又无法永久删除,不能把财物归于拾获者,提前向拾获者说明白,以避免纠纷。警方从善如流,做了相应修改。

另一个案例是,一对夫妇在自动取款机捡到1900元,交给警署,三个月后,警署通知他们,款项无人认领,可归拾获人。但是,失主到另一个警署报了案,被列为盗窃案,捡到钱的夫妇因此遭到警方盘问。

这对夫妇认为,警方电脑系统没有使两个警署的案件互通信息,警员也没有清楚向他们解释盘问原因。因此提出投诉,虽然最后投诉人撤回投诉,但一名警署警长因没有仔细审查导致没有妥善处理案件,因而被加一项“未经举报但证明属实”的“疏忽职守”指控。

案件并未就此结束。监警会建议警方改善有关指引,防止类似投诉再次发生。警方已经开始检讨相关程序。

独立法定机构

委员全部为兼职

由行政长官委任

香港的监督警察投诉制度,也是历经数十年演变,通过不断学习、完善,才成为目前的状态。 现任监警会主席郭琳广,是一位专长于并购的律师,今年6月被行政长官任命为主席。他与三名副主席,以及另外20名委员,共同组成“独立监察警方处理投诉委员会”。委员来自律师、议员、医生、学者等各行各业。为了保证独立性,委员不能在警队服务过。

郭琳广介绍,所有委员都不是全职的,但委员们又不是“义工”。“义工是自己主动要求做,这个是政府请我来做。”委员们不拿工资,政府仅支付象征性的津贴。“这是香港一些咨询机构的传统。”郭琳广有自己的律师行:“香港政府不会养我,我还要照顾自己家人。”

委员们全部由行政长官委任,如何保证独立性?

郭琳广解释,首先,独立性有法律保证。《条例》提供了一个法律框架,监警会直接向行政长官报告,必须根据法律做事。其次,独立性还靠长期形成的文化。“比如,行政长官委任我们,但委任之后就是独立的,他就不可以干预任何事务,政府保安局也不能干预我们。”此外,来自传媒、公众的监督,也是确保监警会独立性的重要保障。

监警会有40多名全职雇员,包括审核主任。他们负责调查投诉警察课提交的案例。审核主任大部分是从廉政公署、警务处、海关等纪律部队退下来的员工。“他们有丰富的关于警队的知识经验,对工作很有帮助。”

监警会还推行观察员计划,有110名由保安局局长委任的观察员。投诉警察课会在与投诉人、被投诉人或证人会面前通知监警会,监警安排观察员出席。观察员还可以对会面搞“突击检查”。观察员的角色仅仅是观察汇报,不会做出任何干预,也不会发表个人意见,以免影响公平。事后,他们会向监警会提交报告,汇报会面和证据搜集有没有不妥之处。

郭琳广解释,观察员虽然由保安局长委任,但向监警会汇报,独立性也有保证。委员、全职雇员、观察员各司其职,共同组成了郭琳广麾下的这支监警队伍。“算起来一共有170人。”

2012/2013年度,监警会共就投诉提出了938项质询、建议,其中一半被投诉警察课接受,其余则是投诉警察课补充说明后,监警会接受。“监警会的独立性,由此可见一斑。”郭琳广说。

警队与监警会

非“猫鼠关系”

是“伙伴关系”

在不少人心目中,监警会监督对警察的投诉,两者应该是对立的“猫鼠关系”。但是,郭琳广认为,两者是“伙伴关系”。

“我们和警队不是对立的,我们同乘一条船。”郭琳广说,伙伴关系源自目标一致,双方都希望提高警队服务质量,减少市民投诉,监督投诉符合警队自身利益。“我们做的事情,要求他们做的事情,都是为了他们好。”

事实也的确如此。近年来,针对投诉个案,监警会向投诉警察课提出的质询、建议总数逐年下降,从2009/2010年度的2000多项,一路下降到2012/2013年度的不足1000项。投诉警察课接受质询、建议的比例,也越来越低。从2009/2010年度的70%,下降到目前的50%。

对这两组数字,郭琳广的解读是,监警会作为法定机构工作了五六年,向警队提出各种建议,警队的制度更加完善了,认真吸取了监警会的意见,现在的很多调查已经融入了之前监警会给他们的建议,并体现在了数据上。

郭琳广说,监警会不但要对投诉人公平,对被投诉人也要公平。“我们的制度目标是好的,但是也要防止一些人为泄私愤而恶意滥用投诉制度。”

郭琳广特别强调信任。“社会上的不同岗位,都要有互信,否则很多事情无法进行。”他说,如果监警会不信任警队,要求亲自调查投诉,而非目前由警队内部调查,那么处理投诉的时间要长很多。而且,监警会是独立的,每一项调查都要找律师,被调查警员有缄默权,整个过程变得很麻烦。

更重要的是,绝大多数投诉,都是很轻微的,比如投诉警察没礼貌、说话大声等,因此没必要找另一个机构,投入更多的资源和时间来处理。

“如果投诉涉及很多严重违规,比如殴打等,可能就需要独立委员会调查,但是目前看来没必要。”郭琳广说。过去5年,关于警察殴打的指控,没有一项获证明属实,两名警务人员涉嫌殴打被检控,经审讯也被裁定无罪。

2012/2013年度,监警会通过了4884项指控,无法证实、无过错以及虚假的,占近九成。经全面调查的指控中有约13%投诉属实(6.7%获证明属实、4.0%未经举报但证明属实、1.9%无法完全证明属实)。监警会通过的个案中,有173名警务人员遭纪律聆讯或在内部采取其他行动。其中,绝大多数是警告或训喻等内部措施,少数是纪律聆讯,刑事诉讼数字为零。 投诉警察课每年提交给监警会几千件案子,但是最终双方持不同意见的几乎为零。

香港的投诉警察制度,对于内地改善警民关系有何借鉴意义?郭琳广说,内地借鉴香港的制度并不难。“硬件”很容易有,可以参考监警会条例制定有关成文的制度,但是“软件”则要多交流沟通。

比如,目前的制度下,投诉警察课不接受投诉,个案永远都到不了监警会,监警会也不能主动提出调查。这看似是一个“制度漏洞”,但事实上,这个漏洞已经被文化补上了。“警队有守法的文化,香港社会有监督的文化,所以不接受投诉这种事情不可能发生。即使警队有这种想法,也不敢做。因为透明度很高,传媒一旦爆出来, 涉事人员自身难保,会面临控告。”郭琳广认为,这种文化,可能需要较长时间去培养。

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