[外交政策]我们美国已经达到顶峰了吗?

美国力量的来源和民族复兴之路

美国在世界上的领导地位正岌岌可危。在基本层面上,美国人已经感觉到了。最近的民意调查显示,比以往任何时候更多的美国人——在某些情况下近60%——相信美国的力量正在减弱。

换句话说,相较于面对著名学者塞缪尔·亨廷顿定义的五波所谓的衰退论焦虑——50年代末苏联技术优势,60年代越南泥潭,73年石油禁运,79年入侵阿富汗时苏联政权复兴,以及80年代末受困扰的经济问题——时的恐惧,今天更多的美国人担忧美国影响力下降。

许多分析师认为美国人当前的焦虑是发动伊拉克和阿富汗两场长期战争的余震。但实际上民意调查却反映了一些更深层,更有力的东西——美国民众的心中这种合理的,不断增长的可感知的不确定性正是由于世界形势和美国竞争地位的变化而产生的,他们觉得这远比在华盛顿做政治辩论紧迫得多。普通美国民众没有体验过超级大国对抗的世界,或者美国领导海外的世界,但却体验了有着竞争力不断上升的国际劳工市场,中产阶级收入增长停滞,对孩子未来深深的无法释怀的担忧的世界。例如,CNN最近一项民调显示,将近三分之二的美国人认为他们的孩子将比自己生活的更糟糕。他们正在质疑关于经济增长和扩大机会的承诺—这正是美国梦的实质。

这种焦虑是真实合理的,它的背后是公众对美国为节省开支退出世界的支持。然而美国的领导和参与仍然至关重要。美国不能逃避这个世界。相反,它必须去竞争。如果赢得竞争,它不仅可以恢复其经济健康,还可以恢复其长远的优势地位。这种恢复能力将会维持美国人决定自己命运的能力,也会维持国家在自己利益诉求方式上的领导能力。

不幸的是,当前对美国外交政策讨论的缺失成为了一个顽固的评估,那就是我们要用什么来复兴和竞争。决策者和专家还没有清晰的看到数据,客观的分析全球范围内正在发生的根本变化,以及这些对于美国的竞争地位意味着什么。他们也没有讨论维持美国长期地位的必要步骤。

很多外交政策专家似乎相信,维持美国领导地位很大程度上是一种意愿——美国选择如何在国外发挥力量的意愿。即使奥巴马总统,经常被指责是衰退的先知而不是美国未来的助推器,他最近宣称美国“与世界其他国家相比,在很多方面都处于强势地位,”问题是,他继续说,“不是我们是否领导,而是我们如何领导。”

但是没有力量的意愿是无效的。如果美国想要国际体系继续反映其利益和价值观——一个体系,比如说,在这个体系里,全球生态系统是受到保护的,贸易是深远而广泛的,大国的武装冲突是被限制的——那么他需要的不仅仅是坚定的决心,还要有相对的实力。反过来,还需要承认一个让人不舒服的事实,全球的力量和财富正以前所未有的速度转移,带来了深远的影响。此外美国面临的许多挑战更加剧了自身的漏洞,这些漏洞很大程度上是自己酿成的,其中最主要的是财政政策。这些漏洞比我们所认为的更快更全面的降低了美国自由行动的空间和影响他人的能力。

维持美国国际地位将需要恢复经济活力,并现在做出支付未来几十年的股息的财政选择。美国必须按轻重缓急采取行动。幸运的是,美国仍然比世界其他主要国家享有更多的决定自己未来的自由,部分原因是美国的许多问题都是处理能力范围内。但是想要复兴首先必须分析美国竞争地位,理解美国现在面对形势的严重性。

美国经济的相对下滑是事实,两百年来,这是第一次主要经济增长发生在发展中国家,这种改变-全球化的功能之一-发生的速度也是很难理解的。在1990年只有14%的商品,服务,资金的跨境流动源自新兴经济体,今天有将近40%。就在2000年,中国的gdp还只是美国的十分之一,仅仅14年后,这两个经济体就已经是相等了(至少在购买力上是如此)。

这种转移重新洗牌了某种意义上,作为历史反常的过去150年来跨大西洋的主导地位。如下图所示,直到19世纪工业革命确立以后,世界“经济重心”才明确的转移到了欧洲和美国,自那以后,欧洲和美国一直作为主要的经济引擎。然而,今天经济重心又回到了亚洲,并且正在以独特的历史速度转移着。

这种趋势将会持续下去,尽管新兴经济体遇到了增长障碍,比如印度普遍的腐败,中国的人口挑战和银行系统的严重畸形。例如,根据资产管理公司黑石集团和经济合作与发展组织(经合组织),新兴经济体的消费已经让美国黯然失色,截至2030年,亚太国家中产阶级的正常的消费额将超过北美中产阶级消费额近6倍。

美国财富的绝对价值没有缩水——他将继续受益于经济全球化——但是美国和他的盟友正在输掉与潜在对手的竞争。尽管欧洲和日本一直为大量发达国家失去相对经济实力负责,过去几十年里美国经济也从传统经济扩张中放缓。恶化的生产率在美国经济放缓中发挥了特别巨大的作用,生产率下降到每年0.5%,英国金融时报称之为“生产力危机”。这是由一系列因素造成的,包括美国劳动力技能水平下降和用于研发的资源配额的下降。

总的来说,美国经济已经变得不那么有竞争力。例如,麦肯锡全球研究院用一系列指标衡量美国的相对吸引力,这些指标包括,国家研发支出,外国直接投资占gdp的比例。研究发现,从2000年到2010年,美国经济吸引力在20个关键指标中有14个输给了竞争对手,而且其中没有一个有所改善。据哈弗商业评论称,美国全球出口市场份额从1999年到2009年全面下降,特别是航天航空等尖端领域遭遇大幅下挫.

这种经济增长向发展中国家的转变将带来战略性后果。军事实力最终来自于财富。有一点经常被提到,美国军费开支比接下来10个国家的总和还要多。但是军事开支的增长伴随着gdp的增长,所以当其他经济体增长的时候,他们将很可能在国防上花费更多,相对降低了美国的军事实力。果然,全球国防开支正在急剧上升,这些开支正显著的由美国及其盟友那里转移到新兴的经济体,尤其是中国。2011年,在国防开支最大的15个国家中,美国占了几乎80%,但是根据麦肯锡的研究,这一比例很可能在未来的8年显著降低——可能降低到55%。

美国军事优势退化的后果已经开始显现了,受益于全球化最多的国家正在用他们新发现的财富建设军事力量,尤其是在高科技武器方面。罗伯特·沃克和肖恩·伊的新美国安全中心今年写到:“[T]美国在90年代末和20世纪初在高端传感器,制导武器,网络战争,太空和网络空间系统,隐身技术等领域所享有的主导地位正在被侵蚀。而且,这种侵蚀的速度正愈来愈快。”(沃克已被确认为国防部副部长。)

特别是中国,掌握了高端技术,致力于在其近邻建立“禁区”以期将美国的军事行动能力阻隔在西太平洋。中国公开宣布的国防预算今年增长了12%——自2000年以来增长了至少九倍——大多数专家认为中国真实的国防预算要(比公布的)大得多。国际战略研究所认为,北京的国防预算将在20年代末或30年代初达到华盛顿的水平。同时,由于获得精确制导武器越来越容易,地区大国如伊朗-甚至非国家行为体如黎巴嫩真主党——将会变得更加武力强大。这些都会威胁到美国力量投射的能力。

与此同时,美国一边削减国防开支,一边无战略的分配剩余的资金。不仅国防部门估计他将在下一个十年削减将近6000亿美元的国防预算,而且照这个趋势下去,到2021年有将近一半的五角大楼预算流向人事相关的开支,而不是采购、训练、研发或运营。

最近,美国国家情报委员会用包括一系列“硬”“软”因素的两种不同的方法预测未来全球力量分布,两种方法都得出了一个结论,美国在全球力量中的份额将会大幅下跌,从2010年的25%跌到2050年的15%左右。国家情报委员会还预测,同时期欧盟和日本的相对力量也将大幅下跌。

美国拒绝面对联邦债务和财政赤字加剧了问题的恶化。不可持续的财政政策将会限制美国在世界上的竞争力和自由行动的能力,这都要感谢美国今天的外交政策辩论(没看懂)。当前由公众,包括外国债权人,持有的联邦债务有大约13万亿美元,几乎是美国gdp的四分之三,达到了美国除二战期以外二战后的最高值。而且,驱动债务的是福利工程,这又将无限期的征收巨额成本。

今天,超过60%的联邦税收被用于社会保障支出,主要的医疗保健计划(包括国家老年人医疗保险制度、医疗补助计划、平价医疗法案的补助津贴)还有联邦债务的利息支付。根据国会预算局,到2043年,福利和净利息支出将消耗掉所有联邦收入。美国政府在其他项目花的每一美元——国防、情报、外交、联邦司法体系,基础设施、科技、教育、太空计划——将只能靠借贷。到那个时候,公众持有的联邦债务总额将远远超过美国国内生产总值(GDP)。

最近所有解决这个问题的尝试无一例外的失败。“扣押”政策会自动的,任意的,全面的削减可自由支配的开支——确切的支出不会造成的财政问题——削减的大头就落在国防上。大多数福利支出是不会变动的。不难想象,很快就能得出唯一可能的结果是削弱美国军力。

不愿选择可持续的财政路线正迫使美国放弃投资项目,这些投资项目是维持美国国内实力的来源,而且这已经开始侵蚀美国的海外实力了。在盟友,敌人和摇摆观望的国家看来,美国财政政策正越来越多的削弱美国的全球领导能力。

对于所有的这些对其影响力的挑战,美国仍有巨大潜力。美国拥有远比其他国家大得多的优势和资源——政治、经济、地理环境、地质、文化——这些都将让美国保持长期的最大的行动自由。但他需要开始关注自己的竞争力了,首先是一些关键的优先事项。

因为美国的财政政策影响其他每一件事,由于当前的发展道路是不可持续的,福利改革不可避免。唯一的问题是何时开始。大量的能够产生最重要影响的修复政策,将会非常简单,可以以最小代价循序渐进的进行。例如,提高退休年龄——可以用十年或更长时间完成——将大大改善美国的财政状况。

基础设施上有效地投资——曾经长期是美国的比较优势,现在慢慢变为相对劣势——将长期推动美国生产率和经济增长。所以改革企业税法以鼓励企业将利润带回国内。(当前系统为企业创造了一个反向激励,为了税收优势的最大化,将利润留在国外。)

国家也可以致力于提高部分经济的生产率,哪怕是适度的提高都能让经济受益匪浅。正如作家Reihan Salam和其他人表明,像卫生保健和教育这样的部门——两个部分组成了国家经济四分之一——相较于其他经合组织成员国更加低效。政府服务也是落后的。可以在这些领域引进最好的商务行为和最新的信息科技,不仅会提高美国人的生活质量,也能利用新兴的国家财富增长点。

对于国防政策,美国必须在国防开支,备战,和美国军事优势首要来源:科技优势上有坚决彻底的战略。这意味着需要把愈发稀少的国防开支集中到下一代武器上,比如,隐形轰炸机,安静型潜艇,还有宝贵的人才,要让他们比敌方人才更加聪明——包括命令、控制。通讯、电脑系统、还有情报、监测和侦查能力。这意味着需要更好的训练和精简的军队来部署这些能力,要缩减无利的投资,比如个人力量和在更艰苦的新兴军事技术环境中不能存活和发挥功能的系统。

防止相对衰落的关键——也许会点燃美国力量的复兴——不但在于弥补财政责任,经济生产率,和军事开支的问题,至关重要的是要利用国家的比较优势。美国有着开放的政治制度,这个制度在历史上已被证明是可以自我调整和适应的。他有着可以支持经济增长,接纳和融合来自世界各地的人的文化,这个文化使移动性,创造力,和个人的革新和改造成为可能。因此这个国家仍然是外国投资的持久的目的地——这也是在经济和地缘政治不稳定时期安全和经济增长的可靠来源。

特别是,美国的经济繁荣和从世界各地吸引人才的能力将会产生巨大的投资回报。

不到十年前,能源问题对美国还是个迫在眉睫的巨大挑战。这个问题已经一劳永逸的解决了。水平钻井与水力压裂的结合,或者叫“液压破裂”技术已经造成了石油与天然气产量激增。在2007年至2012年之间,美国页岩气的产量从大约35亿立方英尺/天增加到超过280亿/天,上涨超过700%。在同一时期,页岩气在美国天然气产量中所占的份额从5%增加到45%。每年,水力压裂技术提高的效率,和页岩气可采预计的储量几乎翻了一番。受液压破裂法的致密油生产的驱动,在美国原油产量在连续四十年下降后在过去五年大幅飙升。

2013年,美国超过俄罗斯成为世界领先的石油和天然气生产商。两年之内可能超过沙特阿拉伯成为世界最大的原油生产国。美国进口石油和天然气在过去的五年里大幅下挫,减少了贸易逆差。美国将很快成为能源净出口国。

所谓的“北美能源革命”带来的经济增长已具有深远意义。美国天然气价格暴跌,不管是绝对价值还是相对于世上其他天然气市场。

因此,美国现在在工业上有着得天独厚的优势,如石油化工生产,这种需要大量能量的工业。数十亿美元的投资资本流入美国,从而有助于振兴制造业。能源分析师Daniel Yergin认为页岩气的开发将创造两百万个工作岗位,其他报告显示能源工业(相关的制造业和支持服务)的复兴每年将为美国经济注入数千亿的额外资金。

能源繁荣也显著减少美国二氧化碳排放,即使较传统“绿色”国家的排放,如德国,都增加了。这种转变很大程度上是由从煤到便宜少排放的天然气动力发电的快速变化所驱动的。据美国能源信息管理局,仅2012年一年,美国gdp增长近3%,国家与能源相关的碳排放降低了近4%,达到1994年来的最低值,比2007年的峰值低了12%。

诚然,一些狂热者把这个革命的战略影响吹嘘过头了。真正的能源“独立”——定义是免疫于能源市场的冲击——是不可能的。2011年,当石油供应由于利比亚革命而中断的时候,美国和加拿大产量的增长帮助缓和了国际石油价格。展望未来,美国将能帮助盟友,让他们的能源有多样化的选择,在某些情况下,为他们提供更安全的供应链。比如,对于日本,从北美来的能源将更加可靠,相比如必须途径南中国海的中东的能源。

保护和促进能源革命及其对美国竞争力的提升作用是至关重要的。但他首先需要一个希波克拉誓言理念:不伤害他人。北美能源革命可能由扶持的财产权和国家法律法规起作用(没看懂)。但压裂确实有风险。一个谨慎的,可预测的监管制度,一个提供严格的监控,减少潜在的环境风险的机制,将使工业和公众两方面受益。相比之下,现在某些州正在实施的禁止压裂废水在国家公路上运输的禁令——甚至完全禁止压裂——将可能削弱美国这个最大的比较优势之一。

在国际上,美国必须改变其对于自己在全球能源市场位置的心态。美国是世界领先的能源超级大国。是时候扭转在石油和其他产氢化合物出口上的禁令了。这些禁令很多可以追溯到1970年代欧佩克石油禁运。政府应该继续允许将液化天然气出口到没有自由贸易协定的国家,并扭转原油出口禁令。

美国的另一个强项是其在人力资本上的优势——员工的生产率、创新和企业家精神。美国对于聪明,有技术,和有创造力的人来说,仍是一个有吸引力的目的地,即使这些员工加剧的全球竞争。例如,2010年,盖洛普报告说全世界约7亿寻求移民的成年人中有超过1.65亿想移民美国,遥遥领先于第二名加拿大。在年轻受访者中,美国表现尤为出色。

美国在全球“人才争夺战”中占据优势,包括精英的看法,美国系统的流动性,特殊的经济活动中心像纽约和硅谷,和美国高等教育的魅力。上海交通大学颇具影响力的对世界顶尖大学的年度回顾,在其前20名的大学中列出了17个美国大学。美国主要的大学也比国外潜在的竞争对手有更多的捐赠基金,帮助他们吸引最优秀的和最聪明的学生,从而使他们成为创新的育成中心。

这些资产使美国成为高级技工移民的主要目的地,这些技工为经济增长提供了重要动力。比如,哈佛商学院的威廉·科尔发现2004年中国和印度血统的美国移民占美国专利的15%,而1975年仅占2%。布鲁金斯学会估计,1995到2005年之间,美国四分之一的科技和工程贸易是由外籍人员创立的。

保持美国在人力资本上的优势是至关重要的。但是美国却没有充分的利用这个优势。他目前的H-1B签证有过多限制,最终将是有害的。比如,美国经常教育和训练超级熟练的博士学生,让他们很难待在这个国家。美国应该欢迎并试图挽留熟练的有才华的工人和企业家。回报是显而易见的:每一个授予给加入高科技公司员工的H-1B签证都将给经济增加五个工作岗位。其他国家,如加拿大和澳大利亚,已经了解这种动态。他们通过奖励和诸如受教育程度,工作经历等标准吸引人才,这些都带来了巨大的经济潜力。美国应该学习他们的例子。

更广泛的说,提高美国世界一流大学和研究所是构建和吸引世界顶尖人才和孕育创新的必要措施,创新将是拉动21世纪经济增长的动力。美国在上个世纪的经验证明基础设施上的投资具有倍数效应。不能优先资助像美国国家科学基金会、美国国立卫生研究院,国防高级研究计划局这样的机构是拣了芝麻丢了西瓜。技术创新,在石油和天然气生产上产生了惊人繁荣增长。形成和开发可替代能源的能力是由科技突破驱使的—就像石墨烯,纳米材料有可能彻底的改变电池。

美国还需要充分的利用国内人才库。延长国家7600万婴儿潮的职业生涯-也许可以通过鼓励弹性的工作时间,改变社会退休保障金的计算方法—将不仅有助于缓和福利开支和增长的退休储蓄的压力,也会帮助经济增长,让熟练工人继续贡献他们的生命在他们毕生钻研的专业上。

未来一代工作者中建立这样的技能也是至关重要的。即使在最近的经济衰退中,雇主不能填补某些高技能职位——供需失衡将持续十年。解决这一落差的一种方法可能是针对特定的职业因材施教。例如,汽车制造技术教育合作伙伴汽车公司和在12个州的社区大学培养在汽车行业的高技能学生。

然而,也许美国人能做的最重要的事,是坦诚的面对国家面临的挑战和严肃的对待那些需要被严肃对待的事情。美国需要更少谈论其例外论,而更多的去证明它。

如果美国选择了经济调整,改革和生产力恢复的方向——也就是说,如果做出了艰难的决定——他就能在未来和世界上保持繁荣富强。如果没有(选择这条路),那么他将会看到他的力量迅速被侵蚀,比当前认为的更具破坏性结果。

在美国,有一个在进行的讨论关于如何合理的使用美国的海外力量。但是不管一个人的观点如何,至少没理由支持其力量被侵蚀。如果一个人支持美国的广泛参与,一个有弹性的美国能更好的领导,更有效地干预。如果一个人支持收缩和克制,一个更强大的美国将能更好的与外部威胁隔离。如果一个人支持慎重的外交,力量将会提供更多选择并为长远的胜利提供坚实的基础。不考虑外交政策,一个经济上有活力的增长的美国将会对所有的这些公民有益,尤其是子孙后代。

奥托·冯·俾斯麦有句话经常被引述,上帝特别照顾醉汉,孩子和美利坚合众国。但是另一个谚语说,上帝照顾那些会照顾自己的人。虽然前者可能仍然是真的,但后者肯定是(真的)。

虽然相信美国注定失败是个谬论,但是拒绝面对危机经济活力的问题仍旧会导致失败。美国实力和行动自由不是可被继承的权利,但是可以挣得的结果。保持美国在海外的影响力需要美国人专注于复兴国家力量的根源,减轻其弱点。是时候为长远考虑了。

Elbridge Colby 是美国新安全中心Robert M. Gates的同事。Paul Lettow是美国国家安全委员会战略规划2007到2009年的高级主管。此处仅代表他们本人观点。