中国在稀土争端中哑巴吃黄连

陈季冰的博客

日内瓦时间3月26日,世界贸易组织(WTO)裁决中国在与美国、欧盟(EU)和日本的稀土出口争端中败诉,要求中国取消对稀土的出口限制,这被认为是发达经济体对中国取得的一项重大胜利。

应该说,这是一次预料之中的败诉,美欧日是在2012年正式向WTO提出上述申诉的。但早在2009年夏,当时欧盟、美国与墨西哥已先后将中国的原材料出口限制政策告上世界贸易组织,三方所列举的原材料涉及铝土、焦炭、萤石、镁、锰、硅铁、硅化碳、黄磷和锌9种。2012年初,WTO争端解决机构判定,中国限制原材料出口不符合中方加入WTO时的承诺和WTO有关规则。但业内人士普遍认为,针对上述9种产品的诉讼不过只是投石问路而已,发达经济体的真正目标其实意在稀土。

WTO开了一个十分重要的先例,按照这项关于稀土的裁决所涉及的影响面,它可以说是中国加入世贸组织10多年以来所遭受的最大挫败。

当然,这场旷日持久的稀土争端不可能随着26日的裁决尘埃落定。按照WTO规定,中国方面可以在60天内提起上诉。从中国商务部第一时间的表态——表示“遗憾”并称正在对裁决报告进行评估——来看,上诉是必然的,虽然前景并不乐观。

中国与西方发达国家的“稀土战争”由来已久,主要原因在于后者不满中国近年来逐年减少稀土出口。这一争端自2010年下半年起骤然升温。

2010年9月上旬恰逢中日“钓鱼岛撞船事件”,而日本不仅是世界上最大的稀土进口国,且其进口几乎全部来自中国(日本是世界第二位的稀土消耗国,进口了全球近20%的稀土),许多西方媒体一时间纷纷炒作“中国试图以控制稀土出口来实现政治目的”。2011年10月底,当时的美国国务卿希拉里•克林顿公开呼吁美国及其盟友减少对中国稀土生产的依赖,还称这“为我们敲响了警钟”,可能是西方国家高官就此问题发表的最为直率的言论,同时也把围绕稀土的争端推上了高潮。

为了消除整个世界的担忧和误解,过去几年里,从中国前任总理温家宝、现任总理李克强到国务院各相关部门的负责人,多次地表达过中国不会禁止或限制稀土出口的意思,中国方面还再三希望各国不要把稀土贸易问题政治化。

那么稀土究竟为何如此牵动人心呢?因为它的重要性是显而易见的。

稀土是对镧、钆等17种特殊金属元素的统称,它们或具有强大的磁力,或能够提升金属的耐高温能力。这些元素广泛使用于所有工业领域、尤其是对当前非常热门的新能源和其他高科技产品至关重要。因此有人说,如果没有稀土,现代经济的大部分就会停止运转。

中国目前几乎垄断整个世界的全部稀土供应——供应了全球90%以上的稀土产量,当然自己也消耗了全球一半以上的稀土。因此,邓小平曾经在20年前说过这样的话:“中东有石油,中国有稀土。”据说,这句口号被雕刻在全球最大的稀土生产商——包钢稀土高科技股份有限公司的墙壁上。

不过,值得注意的是,名为“稀土”,它其实并不稀少,世界各地到处都蕴藏着丰富的稀土矿产,中国的稀土储量只占全世界总储量不及40%。因此,其他国家的稀土与其说是太过稀少,不如说是因为开采成本太高而难以或不愿意生产。

撇开西方人对中国“政治动机”的无稽揣测,近年来中国政府限制稀土出口主要基于以下几方面的考量:首先,稀土的开采和加工会造成大气、地表水、土壤等各方面的严重的环境污染,是典型的高污染、高能耗、消耗资源性产业;第二,2010年之前的10多年里国际市场稀土供大于求,中国厂商毫无定价主导权,价格一路走低,出现了所谓“金子卖白菜价”的局面;第三,由于中国本身也是全球最大的稀土消耗过,按照现有生产速度,有报道称,中国的中、重类稀土储备只能维持15-20年,最终可能自己都需要进口;第四,中国还希望鼓励国外稀土用户企业把企业和生产设施搬迁到中国境内,而不是向境外出售廉价的原料,这对于内蒙古等稀土大省的经济增长和就业、税收乃至促进整个中国制造业升级等都是异常重要的推动。

应该说,上述诉求无一不是合情合理的,因此近年来中国对国内稀土的开采和贸易实行了严格的控制。单就此意义上说,WTO对中国的裁决是非常不公平的,因为世界上没有任何一个国家有义务牺牲自己的利益去为别国造福,这也就是中国上下对上述裁决感到特别委屈的原因。

然而,在另一方面,我们又必须看到,中国政府为了维护本国的正当利益,却采取了不少非常错误的手段。我认为,在很大程度上,这才是陷自己于里外不是人的尴尬境地的症结所在。自2008年起,中国对稀土的管理主要采取的是下述政策——

首先(也是最重要的),从2010年开始颁发稀土出口许可证,且配额几乎是逐年下降。

其次是对大批所谓“散、乱、小”的矿山实行关停重组,试图将全国的稀土生产整合为北方和南方两大开采商和加工商的联合体,并成立被称为稀土版“中钢协”的拥有巨大行政权力的中国稀土行业协会。目前,北方的整合已经完成,基本全部集中到内蒙古包钢稀土公司那里;南方的情况相对比较复杂,五矿等正在积极筹划整合大业。这里顺便说明一下,中国的稀土储备,北方主要集中于内蒙古,而南方则相对散乱,江西等省份储量较为丰沛。

第三,与此紧密相关,建立所谓稀土储备制度,并划定首批11个国家规划矿区,由政府设定行业准入条件和批准开采者。

第四,提高稀土产品出口关税和稀土资源税。

我们且不说这些政策中有一些——如出口配额和提高关税——很可能与WTO规定相冲突,即便不考虑外部因素,仅就促进行业和市场的健康发展这一目标而论,这些政策也大多是弊多利少的。

例如,出口配额的限制和减少,一方面推动了国际市场稀土价格的飞涨(部分稀土价格在过去两三年内的涨幅高达500%,这是欧美国家不满的根源),另一方面,由于国内的产能并未随之下降,造成内外差价更加悬殊。其最终结果是两个:一是出口配额本身价格的大涨;根据国家规定,出口许可证的转让和买卖是非法的,但事实上这个市场不但一直存在,而且最近几年来日益抢手。据报道,在2011年,一吨稀土的出口许可证的市面价,已经从几年前的几千元涨到了40-50万元,这几乎使得出口许可证的身价已超过稀土矿产本身!二是极大地刺激了稀土走私。权威人士估计,2010年全国走私出境的稀土可能已超过3万吨!

上述政策的更大害处还在于,我们一目了然就可以看出,它们归根结底都是通过行政力量将原本已经具有市场化雏形(虽然可能比较乱)的中国稀土的开采、加工和出口垄断于少数几家大型国有企业(甚至是央企)手中。这很像上世纪90年代的所谓“石油产业整合”。但多年来的经历已经告诉我们,国有行政垄断企业的存在,已是中国进一步推动市场化改革的最大障碍之一。

而且,退一步说,指望它们去保护环境、实现技术进步也很可能只是幻想。这是因为,说到底它们本身并不是真正的生产者,就像其他行政垄断央企——最典型的是基建施工企业——一样,真正“干活”的人是它们的转包企业,也就是说,还是那些散、乱、小的民营企业,国有垄断企业很可能不过是一些由政府的限制性政策(包括准入证、许可证等等许多民营企业不可能逾越的坚固壁垒)供养着的“食利者”而已!

真正能够维护国家利益的正确的稀土政策的着力点,应当是通过法律和政策的引导,想办法抬高稀土在中国的生产成本,这样,市场之力就会自发地减少其供应和出口。而所谓抬高成本,就是要对稀土生产制定门槛更高的环保要求和地方环境污染补偿(如排污费用等),同时要求企业大力提高企业职工的安全和待遇标准。这是完全符合世贸协定的。在26日的判决中,WTO没有认可中国出于保护资源和环境而限制稀土出口的主张。实际上,它并非反对中国的环保努力,而是认为,不能以违反WTO法律的政策措施来推行环保。事实上,正如我们前面已经看到的。这些政策也不见得能够达到环保的政策初衷。

长期以来,中国的稀土之所以卖得那么便宜,就是因为生产它产生的外部成本(如环境污染)由全社会共同承担了,只要国家通过合理的政策把这部分外部成本适当地折算成经济成本让企业独自承担,何愁稀土不卖回黄子价?另一方面,所谓让优势企业做大做强,也不是通过向国有垄断企业颁发开采许可证就能做到的。相反,应当一视同仁地鼓励不同所有制企业充分竞争,按市场规律自由地兼并重组。这样,假以时日,有效率的、经营管理水平高的企业自然会淘汰掉那些低效企业。

而现在我们不从这个根子上去着手,反而试图把这部分的外部成本集中起来,转化为少数垄断国企坐享的利润,岂不是缘木求鱼?

概言之,中国与美欧日的“稀土争端”同中国与澳大利亚、巴西等国的“铁矿石争端”在性质上是一样的,虽然一个是出口,另一个是进口。中国出口稀土时的“金子卖白菜价”与中国进口铁矿石时的“白菜买金子价”都是无可辩驳的事实,我们的确是吃亏了。然而,为了解决这个问题,中国监管当局总是不由自主地重拾计划经济和行政管控的老办法,试图通过取消国内的市场竞争(它认为,这种“无序”竞争是造成我们吃亏的原因)、构建行政垄断的所谓“一个口子”(通常总是国有企业)统一对外,来提高我们在国际市场上的发言权。但几十年来的实践一再证明,这种与市场经济背道而驰的做法不仅令我们哑巴吃黄连、里外不是人,而且实际上也是不可能达到这些政策所希望实现的目标的,唯一的结果不过是为国内的垄断利益集团提供了不劳而获的肥沃土壤而已。

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