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1947年12月1日,中华民国政府在其官方公布的南海区域地图上,正式划出了一条U形疆界线。多年来,原本无人挑战此U形界限内水域的法律性质。但是,继1958年日内瓦海洋法四公约,以及1982年《联合国海洋法公约》签订之后,南海周边的邻国基于对南沙、西沙资源利益的觊觎,乃于近些年内开始挑战中国南海U形线内水域之主张,并要求中国对U形线的法律性质进行说明。

南海U形疆界线的法律性质

南海U型疆界线

我国在南海所划定的U形线,其法律性质如何,笔者认为,确有澄清的必要。其理由有二:

第一,在最近几十年里,国际上成文海洋法已粲然大备,昔时的暧昧未明逐渐消除。1958年日内瓦四项海洋公约(包含:《领海及邻接区公约》、《公海公约》、《大陆架公约》、《捕鱼及公海生物资源养护公约》)于1958年4月29日签订,早已成为有效的成文法。1982年12月10日《联合国海洋法公约》签字后,目前此一公约中诸多规定也已成为各国实践和接受的习惯法。而依据这些新出现的国际海洋法,1947年我国所划定的U形疆界线,究竟被认为是“内水”之外界限,“领海”之外界限,“邻接区”之外界线,“专属经济水域”之外界限,抑或仅仅系“岛屿归属”外界限?不予澄清,则无法依国际法加以主张、区隔、维护与执法。

第二,在与邻国谈判合作或划分海域界限,区分管辖范围时,必须先确知自己的权利范围,以及邻国的权利范围,然后才能制定合作的范围,进而使得合作成为合理的事实,不致形成“丧权辱国”或“自我膨胀”的不合理结果。

以下即从现代国际法的观点,尝试分析中国南海U形疆界线的法律性质,以及其内岛礁与水域之法律地位。

对U形疆界线法律性质的说明

笔者的基本主张是,中国在南海所划出之U形疆界线,既非内水界限,也非领海界限;不只是单纯的南海诸岛礁之主权归属线,同时还是一条中国特殊的历史性水域外界线。

首先,南海U形疆界线至少应为中国岛屿归属线。

就U形线内的岛礁而言,中国因“先占”而取得其领域主权,这是有充分历史证据。这些历史证据,在中国史籍中可谓汗牛充栋,十分丰富。海峡两岸的中国学者历年所撰写之著作甚多。具体又分为两类:第一类是中国最早“发现”这些岛礁的证据,中国早在东汉时代(25-220年)就“发现”这些岛礁,各项考古证据及史料记载之丰富无可比拟;第二类是中国对南海诸岛礁“有效占领”的证据,包括:渔民的长期使用、派遣水师、巡视海疆列入版图、载入官方地方志书、进行天文测量、严肃海防惩治南海盗匪、救助南海外国遇难船只、阻止外国调查西沙南沙及其20世纪以后中国对南海诸岛礁之种种经营措施。

诚然,中国对南海诸岛礁的“有效占领”只能适用于“较低标准”。因为,这些渺小的礁屿,距离大陆遥远,暗礁密布,不利航行,加以大多缺乏淡水,人畜不宜居住。因此,对这种土地的“有效占领”,与冰天雪地的东格陵兰地区或者克利柏顿岛案中的小礁屿类似,不应期待像一般领土先占取得者要提供“移民”、“缴税”类的证据,只要中国有前述之诸种管辖措施已然足够。更何况,国际法上对“先占取得”主权有争议的国家,必须要能拿出更确实的证据,来证明自己“发现得更早”、“占领得更有效”。在南海诸周边国家间,没有这样的国家。

其次,有些大陆学者认为,U形线仅仅是一条“岛屿归属线”,这种说法并不完整。

一是此一海域邻国众多,关系繁杂,故有区分海域而非仅区分岛屿主权之必要,中国其他海洋地区也没有划定“岛屿归属线”的习惯。第二,世界各现代国家一般多在海上划定海域界限者,甚少在海上仅划一岛屿归属线者。第三,此一U形线的划定时间是1947年,亦即美国杜鲁门在1945年宣布建立美国渔业保护区及大陆架之后的两年。与此同时,世界各国因杜鲁门宣言引发了海洋圈地。当时中国政府之主张,实此全球风潮的回应。第四,U形疆界线的名称、绘制方法,均与陆地上中国之疆界线无异,其位置正处于我国南海诸岛屿与邻国海岸线之间的中线,加以当时U线系由十一大段落之“断线”组成,足以证明当时划U形线时,将其认定为中国在此海域的“未定疆界”,仍然保留了未来与邻国正式签订疆界线的弹性。倘若将U形线解释为单纯的“岛屿归属线”,则此种“断线”的“未定性格”将难以自圆其说——难道中国政府认为线内诸岛屿之主权归属“未定”,仍有与邻邦谈判区分的弹性吗?

最后,南海U形疆界线还是一条中国特殊的历史性水域外界线,其内的水域为中国的“历史性水域”。从中外法律上考察,U线内的水域很难认定为“内水”和“领海”,又不是纯粹的“公海”,它当然也不合乎1982年联合国海洋法公约中所规定之“邻接区”“专属经济区域”或者“大陆架上覆水域的定义”。在没有其他合适定义的情况下,我们自然应进一步讨论:现代海洋法中是否仍留有空间,容许中国这样的历史文化古国,将这片与中国有悠久历史关系的水域,视之为“历史性水域”?

笔者认为,答案是肯定的。

第一,中国人自古航行和利用此水域,中国政府在此水域长期、不受挑战地扮演着主宰者的角色。这一特殊的历史关系,应使此水域与一般性水域有所不同。

第二,此水域中主要的群岛、群礁均为中国因先占取得主权,为中国传统之固有领土,这也使得这片水域与一般其他水域不同。

第三,此水域为一半封闭海中靠近中国岛屿之部分,而所谓半封闭海,依1982年公约地123条的规定,不在该区域的国家权利会受到某些限制。

第四,1982年《联合国海洋法公约》中,非但诸多条文(如第15条、51条等)中屡屡提及对历史性权利、传统捕鱼权以及既得利益的尊重;同时也自始就不排斥某些水域之特殊性;已正式将“专属经济区”制度,以及“群岛水域”制度、“半封闭海”制度等列入其中,这些新的制度都是世界上若干国家因其本身邻接海域的“特殊性”,一再向国际社会呼吁,然后才得以纳入公约,成为国际成文法的一部分。譬如,“专属经济区制度”就是杜鲁门的创举。又譬如,“群岛水域制度”,则是应菲律宾、印尼等群岛国家的一再要求,而成为国际法中的特殊化的水域(既非内水,亦非领海,又非公海,也非专属经济区)。菲印两国俱可在南中国海周边,特殊化其邻接水域,何以中国不能将具有历史性特殊地位之U形线内水域特殊化?

法律是一个活的程序,是为了因应需求、维持秩序与公义而存在的。只要中国是以自我抑制之态度,合理主张有限度的优先权利,则在其南海诸群岛周边国家间,大约依“等距中线原则”划成的U形疆界线内水域,应被承认为一特殊历史性水域。

最重要的是:主张历史性水域,并不必然和当前的《联合国海洋法公约》冲突。这一点与民法上的土地所有权与邻居的历史性权利的相互容忍关系上,非常类似。

就U形线内的历史性水域而言,具体可分为两个部分。

第一部分,西沙与南沙群岛因其地理条件特殊,可合法地使用直线基线,划成两三块“群岛水域”,中国人在其中享有主权,其他国家仍将可享有穿越西沙、南沙之权,只不过其穿越船舶、飞机必须依照中国政府所规定的海路航行而已。

第二部分,在U形线内其他部分之历史性水域,中国可以享有:对其中海洋各种资源管理、养护、探勘、开发之优先权利;保护与保全海洋环境之优先权利;科学研究之优先权利;航海、航空交通管制的权利。

总之,U形线内水域为中国特殊的历史性水域,因而在1982年《联合国海洋法公约》第123条有关封闭海与半封闭海之合作事项上,不与其他南海周边国家处于平等地位,而应享有上述优先权,以维护中国在此水域内的重大历史利益。

南海邻国可能享有的历史权益

从历史学家的研究报道文献中观之,南海一些邻邦,在历史上以中国藩属国的身份,可能在中国U形疆界线内的历史性水域中,也享有若干既得权利。这些权利应该在中国依照现代国际海洋法与之完成海域划界之前,继续受到容忍与尊重。

越南地近西沙,受到中国文化浸润千年,史料较完备,对于历史上越人在南海水域贸易、行军、缉盗、渔捞,均有相当记载。在U形疆界线还没有被中越双方正式划定为两国重叠专属经济区海域界线以前,应尽量给予越南渔民在U形线内接近越南海岸部分渔捞、贸易航行、维持治安所必要之“热追”权等“历史利益”。

菲律宾的巴拉旺岛地近南沙,可是历史上并没有任何证据足以证明菲人在南沙附近有任何行使主权的事实。甚至菲国近海极少数的小型渔舟,也不曾到南沙附近海域打鱼。这一点从菲律宾在1956年5月15日,才有狂人克洛玛(Tomas Cloma)(时任菲律宾海军研究所所长)宣布“发现”了Freedom Land(即南沙近巴拉旺岛的36个岛礁),可以获得证明。毕竟,菲国外长加西亚(Carcia)也是在克洛玛“发现”这些南沙岛礁之后,才于4天之后(即1956年5月19日)才宣称,菲律宾因“发现”而“占有”这些小岛。

菲律宾能够从历史证据中,找出在中国U形疆界线内历史性水域中的“历史利益”,只有贸易航海,且基础甚为浅薄。因为,长久以来,这种在南海中贸易航行的活动,甚少由菲律宾人进行,几乎完全是由中国人或西班牙人包办的。菲律宾与中国的贸易并且也是在“进贡称臣”的基础上进行的,一如其他南洋诸邦。

泰国,古称暹罗,是南(中国)海周边国家中,唯一不曾沦为西方列强殖民地的国家。与真腊、扶南(古柬埔寨)等古代大邦相混接。但是,暹罗的海上力量从不出暹罗湾。从历史上来看,其贸易航行曾达中国,尤以清期之进贡贸易为主。泰国渔民亦少远洋打鱼,迄今仍旧如此。因此,泰国在中国U形线内之历史性水域中,恐怕也只有贸易航行之“历史利益”可以主张。马来西亚、新加坡、文莱曾经是中国与葡萄牙、英国角力竞争的场所。最后因英国的船坚炮利,而成为英国的殖民地,直到二次世界大战之后,陆续独立成为现代主权国家。对于中国南海U形疆界线而言,这些国家的距离较远,其利用U形线内中国历史性水域之记录,几乎全然不存在。因此,对于U形线内水域,可谓没有任何“历史利益”可以主张、保护。

印度尼西亚是南中国海周边最大的一个国家,全国13500多个岛礁,面积达191.9万平方公里,人口1.6640亿,号称全球第5大国。但是,印尼基本上并非一个伟大的航海民族。西方学者认为,在众多的印尼民族中,只有南苏拉维西岛上的布贵尼亚人和马卡萨尔人,是真正爱海的民族;然而,他们最远也只是从印尼南部向西航行到马达加斯加岛而已。从历史上来看,印尼在中国U形疆界线内之历史性水域,也没有任何“历史利益”可资主张并予保护。

总之,南海周边之邻邦中,越南基于相当之历史证据,可能在U形线内接近越南海岸部分,享有渔捞、贸易航行、维持治安所必要的“热追”权等“历史利益”;菲律宾、泰国应可主张在中国U形线内水域自由贸易航行的“历史利益”;其他各国对中国U形线水域完全没有任何“历史利益”可言,应该接受中国在此历史性水域内之管理、控制、开发之优先权安排。

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