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“美式民主”是如何运作的?

高连奎

经济危机是国家制度的试金石

2013年3月21日,美国外交学会研究员乔舒亚-柯兰齐克在美国《大西洋》月刊网站上发表的《为什么“中国模式”不会消失》一文中,曾经提到过这个过程:“2008年和2009年的全球经济危机重创了几乎每一个主要民主国家的经济,而在经济低迷时期,中国却几乎毫发未损,中国经济在2009年增长了近9%(实为9.1%——引者,下同),而日本经济则萎缩了超过5%(实为-6.2%),美国经济收缩了2.6%”,“经济衰退过后,危机使许多西方国家领导人……不仅质疑自己的经济制度,而且怀疑自己的政治制度实际上包含严重的、而且无法修复的缺陷。”

于是,这场危机就在无意中成了对世界各国社会制度优胜劣败的检验石。在危机爆发之初,许多西方学者都认为,美国和西方将率先复苏,依靠国际市场的中国随后才能好转。然而,事情的发展却是:中国不仅第一个复苏,而且还拉动世界各国走出危机,如果说在2007年,中国对世界经济增长的贡献率为19.2%的话,那么,到了2009年,中国对世界经济增长的贡献率已经达到50%。世界上许多人都在说,看看美国,他们的金融发生了大崩溃,他们不能控制市场的无节制,为此而付出了沉重的代价,而中国的平均增速却有9%,甚至10%,盖过了别国。国际金融危机的性质和美国政府的对策,既使西方人对西式的自由民主制丧失了自信,也破坏了世界公众对于自诩具有普世意义的西方民主唯一合法性的认识,使人们摆脱了对它的非理性的顶礼膜拜,认识到只要符合一国的文化和历史,非西方的政治治理模式同样是可以获得成功的,柏林墙倒塌后所谓获得永久性胜利的西方成熟的自由民主资本主义模式再也不是唯一的意识形态目标了。

美式民主如何运作?

2003年9月10日美国《国家利益》周刊网站上的《信仰疗法》一文,就强调指出,自古以来,民主国家之间从不打仗,不是因为它们有着类似的政治体制,而是因为它们有着共同的利益,假如爆发了武装冲突,这些共同利益就会遭到致命的危害;美国外交学会会长里查德-哈斯在《自由不是一种原则》一文中说,民主国家并不总是和平的,不成熟的民主国家因为在选举中缺乏真正的民主所应有的许多制衡机制,特别容易受制于民众的情绪,这种国家会走向战争,如苏东剧变后的塞尔维亚;英国历史学家埃里克-J.霍布斯鲍姆则在《传播民主》和《输出民主的危险》两文中指出,强行输出民主去改造世界,会造成我们时代的野蛮性。20世纪的发展历程证明,一个国家是无法改造世界或简化历史进程的,它也不可能通过越境向国外输出制度和机构,从而轻而易举地实现他国的社会变革。

美国著名的政治学家塞缪尔-亨廷顿在《第三波——20世纪后期民主化浪潮》一书中,开宗明义地写道:“用普选的方式产生最高决策者是民主的实质”,“民主化过程的关键就是用在自由、公开和公平的选举中产生的政府来取代那些不是通过这种方法产生的政府”。接着,他又进一步阐释说:“公开、自由和公平的选举是民主的实质,而且是不可或缺的必要条件。由选举产生的政府也许效率低下、腐败、短视、不负责任或被少数人的特殊利益所操纵,而且不能采纳公众所要求的政策。这些也许使得这种政府不可取,但并不能使得这种政府不民主。”应该说,亨廷顿的这个民主定义,极其生动地勾画出了西方民主为了程序不惜牺牲内容和实质的特色:只要是选举产生出来的政府,那么,即使是效率低下、腐败、短视、不负责任、被少数人的特殊利益所操纵、不采纳公众所要求的政策,它终归还是民主的。而这也恰恰就是西方民主的病根所在。

美国在1907年的《蒂尔曼法案》中,曾禁止公司对联邦层次政治竞选参与者的直接金钱捐助;1939年的《哈奇法案》又限制政党组织用于选举的开销(每年300万美元)和民众付出的政治捐款(每年5000美元),以弱化特殊利益集团和富人对选举的影响力。但一种起到间接助选的“白手套”作用,叫作“政治行动委员会”的组织的抬头,却冲毁了上述两部法律建立起来的堤坝。于是,美国国会又出台了1943年的《史密斯-康纳利法案》和1947年的《塔夫脱-哈特利法案》,把禁止政治捐款的范围从公司扩展到代表工会利益的政治行动委员会组织,但这却引发了被指控为违背《联邦宪法》第一修正案中关于“政治言论自由”内容的违宪诉讼。由于联邦法院对此持暧昧态度,以致未能有效限制政治行动委员会的急剧蔓延与扩展。

2010年1月21日,美国联邦法院在“公民联盟诉联盟选举委员会”一案的裁决中,更打开了超级政治行动委员会的“潘多拉魔盒”:这项裁决认为,竞选捐款属于言论自由,受宪法保护,美国企业可以不受限制地投入竞选资金。时任美国联邦选举委员会主席的辛西娅-鲍尔利就此解释道:“(联邦法院)裁决推翻了一项对企业的限制;在此之前企业不能够为某一个候选人独立地、积极地开展竞选活动。”此后,企业、利益集团、大富翁们可以利用自己拥有的资金来影响选举,可以任意地花费数量不限的资金,捐给超级政治行动委员会,这种超级政治行动委员会只要承诺不与候选人的竞选团队存在任何联系,就可以无限制地筹集和使用捐款,而不必透露捐款人的身份。从那以后,实际上就再也没有任何障碍会阻止大量资本不断流向为富豪利益服务的政客们的竞选和竞选连任活动了。所以,美国共和党参议员、2008年大选时奥巴马的竞选对手约翰-麦凯恩指责这个裁决是一种有可能侵害到正在金钱和商业利益中沉没的民主政治的最大祸害。

这样,美国的选举民主就成为一种越来越昂贵的金钱游戏:1860年,林肯被选为第16届美国总统时,选举费用为10万美元;1952年,艾森豪威尔竞选总统时,民主、共和两党共花了1100万美元;但根据美国联邦选举委员会的数据,在2000年的选举中,各超级政治行动委员会共捐献了1.147亿美元,2004年增至1.924亿美元,2008年超过12亿美元,2012年大选时奥巴马和民主党人、罗姆尼和共和党人的筹款金额都突破了10亿美元,而大选总共耗费约60亿美元。在这种情况下,美国的选举民主就沦为由金钱扮演主角的、竞选人之间的烧钱比赛和隐藏其后大行其道的权钱交易,让本来就受金钱影响的美国选举更被金钱所牢牢控制,使美国的民主政治更受选举中出资人的摆布,共和党人总统里根、老布什、小布什都在不同程度上接受了石油等能源公司的巨额捐助。于是,作为回报,里根就在任内推动了取消石油、汽油的价格管制;而布什父子则通过发动两场伊拉克战争,把石油储量占世界第五的伊拉克牢牢控制在手。

民主党方面,克林顿接受了更多信息科技产业的财政支持,上任后就积极推动信息高速公路计划,吹响美国“新经济”的号角;而奥巴马之所以在金融危机之后对“银行匪徒”太过仁慈,则是因为大型金融集团曾为他的竞选活动慷慨解囊。为此,哈佛大学教授劳伦斯-莱西格在《迷失的共和国》一书中尖锐地指出,大笔竞选捐款赋予了少数人以阻挠多数人的意愿和利益以及不履行竞选承诺的机会。危险并不是阴险的大资本家和可收买的政治家的密谋,更多的是美国政治在腐化正派的男女,有意地而且合法地使他们一步步陷入对有组织的利益集团的依赖之中。

这种“依赖性腐化”不是建立在直接行贿的基础上,甚至不是可疑的高昂演讲酬劳或豪华酒店的邀请,而更多的是使院外活动集团成员轻松当选在政治决策程序中起至关重要作用的议员。此外,美国的政治民主受竞选中出资人摆布的这种情况,又让美国前总统卡特感慨万分,他说:“乔治-华盛顿和托马斯-杰弗逊要是活到今天,还能当上美国总统吗?!我们永远也不知道,有多少具备优秀总统潜质的人,就因为不愿意或者不能够采取一种能够募集到大量竞选经费的政策,而永远与总统宝座无缘。”

在西方的竞争性选举中,由于政党是特定利益群体的代表,它们的目的是赢得选举的胜利和维护自己政党的利益,参选的政客们更将选举胜利这种狭隘的利益看得高于国家长远利益,他们所关心的不是削减赤字,提升经济竞争力,他们的眼光最远也就是停在下一次选举计票上,至于由全球化所产生的诸如生态环境保护、民族国家主权让渡、全球治理等新课题,更不在其视野之内。他们即使能够上台执政,这些领导人也因任期限制,只顾眼前,拘泥于任期内的政绩,缺乏战略远见、政治胸怀和执政魄力,没有动力去关心涉及国家长远发展的大事,不愿也不敢在国家治理上放手去做;而政客们为了拉到选票,则竞相讨好选民,开出各种各样的福利支票,耗尽了国库,当前美欧各国的债务危机、财政危机在一定意义上就是由此形成,并如滚雪球般地越滚越大的。这种短视民主还在一定程度上促成了一种“活在当下、立刻消费”的文化氛围,它背离了西方资产阶级在工业化、海外扩张、大规模战争的“辉煌时期”那种面向未来的精神,从而给西方社会尔后的生存和发展埋下了种种危机。

在国际金融危机使西方社会更加分化对立、利益冲突更加尖锐激烈的情况下,竞争性选举使党争日益流于极端主义、绝对主义和否定主义,频频出现政党利益、个体利益绑架国家利益的现象。政府效率低下,是由此导致的恶果中影响较轻的一种。例如,在国际金融危机期间,为刺激经济增长、改善老旧不堪的国家道路体系,英国政府打算筹建高速铁路,但因有些地方民众和反对党的极力阻挠,一直久拖不决,最后达到的结果是:高铁要在2017年才能动工,2027年完成第一阶段,2032年完成第二阶段;机场建设也是如此,英国希思罗机场T5航站楼的建设,用了整整20年,5倍于北京首都机场T3航站楼从设计到建成所用4年的时间。

政党和个体利益绑架国家利益影响较大的一例,是在国际金融危机高峰到来时,美国政府出台了7000亿美元的援助计划,却被当成了党争的好机会,以及立法与行政部门之间讨价还价的大舞台。由于有国会议员和一些经济学家的反对和阻挠,时任美国财长的保尔森情急之下竟然上演了向时任美国众议院女议长佩洛西下跪的闹剧,但在此后的第一轮投票中仍就遭到了否决。

政党和个体利益绑架国家利益影响更大的一例,是美国民主、共和两党就提高债务上限所反复展开的拉锯战:美国的国债在2011年下半年达到所谓的“法定峰值”,是否继续举债需要由立法决定。奥巴马政府和民主党为刺激经济增长、推动政府施政,要求提高债务上限,同时增加税收,改善财政状况;共和党则要求政府先削减公共开支、降低福利,同时坚持继续减税,否则反对继续举债。围绕这个问题,美国民主和共和两党缠斗数月,使美国陷入了二战以来最严重的党争;在这个问题因两党最终的妥协获得暂时的解决后,两党又在2012年年末因面临由减税及公债剧增而堆砌起来的2013年1月1日到期的“财政悬崖”而继续博弈缠斗。

从民主政体到否决政体

弗朗西斯-福山在其《政治秩序的起源》一书中提出问题说:美国是否从一个民主政体变成了一个“否决政体”——从一种旨在防止当政者集中过多权力的制度变成一个谁也无法集中足够权力作出重要决定的制度?福山说,美国人在思考政府问题时,想的是要制约政府,限制其权力范围。可是我们忘了,成立政府也是为了要发挥作用和作出决断。这在联邦政府层面上正在丧失。像我们这样嵌入诸多制衡机制的制度,应有——实际上也需要——两党在重大问题上保持最低限度的合作,尽管双方在意识形态方面存在分歧。

不幸的是,冷战结束以后,诸多因素的共同作用正在导致我们整个体制陷于瘫痪。他说,美国的特殊利益集团队伍比以往更庞大、更易动员、更富有,而执行多数人意志的机制却更乏力。这样的后果是要么立法瘫痪,要么就是小题大做,胡乱达成妥协方案。福山据此提出建议说,要摆脱我们当前的瘫痪状态,我们不仅需要强有力的领导,而且需要改革体制规则。正是在这种情况下,美国前国家安全事务助理兹比格纽-布热津斯基对西方的民主政治提出质问说:“今天的问题是,在失控和可能仅为少数人自私地谋取好处的金融体系下,民主是否还能繁荣,这还真是个问题。”

托马斯-杰弗逊执笔起草的美国《独立宣言》,把英国唯物主义哲学家洛克提出的天赋人权—自然权利论奉为美国的立国之本,它坚持人民主权论,坚持人民主权是国家生活的基础,庄严地宣告:“我们认为下述真理是不言而喻的:所有人在被创造出来时就是平等的。造物主赋予他们若干不可剥夺的权利,其中包括生命、自由和对幸福的追求”,政府是人民为了保障这些权利才成立的,政府的正当权力来自被统治者的同意,如果政府损害了这些目的,人民就有权改变或废除这一政府而建立新政府,因为政治组织的首要任务应当是保障人们的自由和幸福。所以,尽管这个《独立宣言》还没有摆脱资产阶级的阶级局限性,用有关权利和平等的抽象议论掩盖现实生活中的阶级矛盾和对立,却还是被马克思高度评价为全人类“第一个人权宣言”。

什么是自由?自由是一项基本人权,指不受奴役、不受专横干预的权利。洛克把人的自然权利归结为自由权,他在《政府论》一书中指出,法律的目的不是废除或限制自由,而是保护和扩大自由。

据美国有线电视新闻网2012年7月23日的报道称,美国公民手中约有2.7亿支枪,每年有10余万人遭遇枪击,仅2010年就有3万多人死于枪伤。美国政府自身严重侵犯公民的政治权利和自由,如在2011年9月,由美国社会严重不公、不平等、贫富不均和高失业率而引发的“占领华尔街”运动中,美国政府就粗暴地用武力对待成千上万的示威者,肆意践踏民众集会示威和言论自由。在2012年9月17日“占领华尔街”运动一周年时,在华尔街附近的示威者又与警察发生大规模冲突,有超过100名的示威者遭到逮捕;在2001年的“9-11”恐怖袭击事件以后,美国政府还不断强化对民众的监控,大幅限制和缩减美国社会的自由空间,严重侵犯公民自由,并以提高安全级别为由,违反法律和行政命令进行情报调查的不当行为,不断削弱公民自由,美国最高官员甚至将包括美国公民在内的民众作为海外暗杀目标。

2011年12月31日签署的《国防授权法》又规定美国总统有权无限期扣押怀疑与恐怖组织或“相关势力”有关的人。最近颁布的法律还取消了1978年《外国情报调查法》所规定的限制,允许通过未经许可的窃听以及政府利用电子通讯手段来侵犯公民的隐私权;美国有不少警察滥用职权,粗暴执法,滥施暴力,使许多无辜的公民遭到骚扰和伤害,有的甚至失去自由和生命;美国缺乏基本的诉讼程序保护,政府不断申明有权随意剥夺对公民的法律保护;美国仍是世界上囚犯人数最多和人均被监禁率最高的国家,羁押囚犯的环境恶劣,造成囚犯抗议、自杀等事件不断发生;美国的种族歧视根深蒂固,渗透到社会生活的各个方面:少数族裔的选举权受到限制,少数族裔在就业方面受到歧视,执法和司法领域种族歧视严重,宗教歧视明显上升,种族隔离在事实上依然存在,种族关系紧张,仇恨犯罪频发,原著居民的权利得不到应有的保障,非法移民的权利被侵犯。

这种情况使美国乔治-华盛顿大学法学教授乔纳森-特利在2012年1月15日《华盛顿邮报》上发表文章申述《美国不再是自由之地的十个理由》,并得出结论:“华盛顿获得的每一项新的国家安全权力……拼凑在一起,使得美国至少在一定程度上成为了独裁国家”,标榜美国为“自由之地”只不过是自欺欺人。

参考文献:徐崇温,国际金融危机把西方民主制推下圣坛、打回原形。《毛泽东邓小平理论研究》,2013年11月10日

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