菲律宾就“常设仲裁法院”状告中国,胜算几何?

导语

3月30日,菲律宾正式向位于海牙的一个仲裁法庭提交长达4000页的诉状。菲因为南海问题起诉中国又有了具决定性意义的进展。而这背后是“精心设计”,此话怎讲呢?

一、菲律宾的仲裁诉求处处透着“精心设计”,绕开了众多“壁垒”

1、本来,依照中国曾经做出的声明,领土争端这样的问题海洋公约里的司法程序都管不了

菲律宾是在《联合国海洋法公约》(以下都称为《公约》)的框架下状告中国的。不过该公约也给予了国家豁免的权利——可以做出声明,对特定领域的争端不接受国际司法机构的管辖。中国早就在2006年的时候就做出过声明,指出对于《公约》第298条第1款(a)、(b)和(c)项所述的任何争端,中国不接受《公约》相关章节规定的任何国际司法或仲裁管辖,而且中国将这一点通知了联合国。(a)、(b)和(c)项三项争端主要涵盖了海洋划界、领土争端和军事活动等方面。

这也是许多中国专家提出来的,中国早就作出了声明,菲律宾怎么能够告呢?前提就不成立。不过,菲律宾方面其实透过“精心设计”,避开了这些。到底是怎么避的呢?

2、为规避,司法机构选择上,菲律宾选择的是常设仲裁法院而非国际法院等机构

《公约》设有四种争端解决机制,分别是:国际海洋法法庭、国际法院、仲裁法庭(附件七)、特别仲裁庭(附件八)。菲律宾选择的就是第三种模式。受理的机构叫常设仲裁法院,是历史最为悠久的国际争端解决机构。1899年,第一次海牙国际和平会议召开,《国际和平解决争端公约》缔结,该机构诞生。清政府派人参加了会议,中国是最早的缔约国之一。说是“常设”,不过其实是“临时”的,针对不同的案子,都是临时组建仲裁庭。

联合国官网上介绍的国际法院与常设仲裁法院的区别

菲律宾就“常设仲裁法院”状告中国,胜算几何?

那么,到底为何选择常设仲裁法院而不是国际法院、国际海洋法庭呢?这背后有何奥秘?原来,《公约》里规定,若争端各方未选择同一程序以解决该争端,除各方另有协议外,争端仅可提交附件七所规定的仲裁(一般都选常设仲裁法院)。刚好,虽然中国做出过声明,不过声明主要是针对具体的事项,而不是说不接受附件七的仲裁程序。

所以,去常设仲裁法院状告是唯一不经争端另一方的同意就可以强制启动的程序。去年的《中国海洋报》上登载了一篇在该仲裁法院工作的中国人员的文章,里面就提到2001年到当时,该院受理了6起强制仲裁案件,包括孟加拉诉印度案、毛里求斯诉英国案等。而且启动之后,就算一方不回应,依然可以把程序进行下去。

另外,也有专家提出,要协商不下去了才能去仲裁,而认为中菲之间是有《南海各方行为宣言》的。不过仲裁庭也可能采纳菲方双方确实协商无门的举证。当然,这在关于是否能仲裁的争论中是个次要问题。主要还是中国做过“声明”。

中国不回应,结果按照程序,就由国际海洋法法庭的庭长来为中国指定仲裁员。当然,国际海洋法庭在该仲裁程序中的作用就仅限于此,而后并不参与整个仲裁程序。

3、战略选择上,菲律宾“技术性”地避开了领土争端等条目,而是谈“海事权利”

就算常设仲裁法院可以强制性地启动仲裁程序,可中国声明过的不得仲裁的条目它们也没权利做裁判。那么,这时候就轮到“技术”出场了。

这里就必须要介绍一下菲律宾方面的首席法律顾问、美国律师保罗·雷切尔(Paul S. Reichler)。他是“战果辉煌”的国际法律师,大部分职业生涯都是代表小国家跟大国打官司:尼加拉瓜对美国、格鲁吉亚对俄罗斯、毛里求斯对英国,还有孟加拉国对印度。尼加拉瓜对美国案中,他帮助前者赢了美国,一战成名,国际法院裁定美国支持试图推翻尼加拉瓜左翼桑地诺政府的叛乱分子违反了国际法。

菲律宾的首席法律顾问保罗·雷切尔律师,他打国际官司“战果辉煌”

菲律宾就“常设仲裁法院”状告中国,胜算几何?

著名智库“战略与国际研究中心”的东南亚问题专家Gregory B. Poling就说,菲律宾诉诸仲裁的行动很小心,不去要求海洋划界,也不要求仲裁机构解决两国对南海岛屿的权利主张重叠问题。原来,在保罗的主导下,菲律宾方面第一个核心的诉求就是关于“九段线”的合法性——“九段线不符合国际法,也不意味着中国在南中国海拥有海事权利”。第二个核心诉求则是关于“岛礁”的界定——其一是认为黄岩岛是不能维持人类居住或其本身的经济活动的岩礁,不应有200海里大陆架或专属经济区,只可享有12海里海域;其二,进一步认为“中国在南海占领的岛礁有5个是暗礁或低潮高地,不存在任何海事权利,其余的3个是岩礁,有有限的海事权利”总之,表面上是绕开了主权、军事等问题,却招招都指向本质的“海事权利”。

对于第一个关于“九段线”的诉求,不少专家都认为“九段线”还诞生在海洋公约之前,因此合法不合法的说法很可笑。不过,也许菲方的意图就是明确“九段线”的定义到底是什么。2012年,《环球时报》一篇名为《八位专家:该怎样看南海九段线》的稿件中,中国社会科学院国际法研究中心研究员王翰灵就提到:南海现在已成为一个复杂的、疑难的问题。我们历史上有很多机会没有抓住。九段线是什么线?是海上的国界线,疆界线,还是岛屿归属线,或者叫历史性水域线?现在都没说清楚。值得注意的是,常设仲裁法院在清朝末年就依据《和平解决国际争端公约》设立了,而甚至“九段线”都是在该公约设立后才划的,也在该公约的管辖“时效”之内。

对于第二个诉求则很好理解了。就算你有主权,随之而来的“权利”也少得可怜。

不难看出这些问题本质上还是和中国在南海的主权有关。中国也的确可以就此提出管辖权的问题。不过在以往的案例中,被诉国几乎没有成功过。

二、“精心设计”下,要的就是“道德”上的象征性意义

1、仲裁机构的裁决不会有什么严格的效力,跟国际法院这些机构比不了

国内媒体的报道中,采访的许多专家学者都说,菲律宾的做法没有任何法律依据,仲裁在法律上并不具有约束力和强制力。也的确是这样的,比起国际法院来说,仲裁机构更为灵活,但是也不可能强制去实施。

既然如此,为何菲律宾还是提交仲裁呢?是不是中国方面不参与、不承认就万事大吉呢?

2、但如果一个国家,特别是一个大国无视仲裁,就会招致许多非议

看上去是个法律问题,可菲律宾提交仲裁背后可能更是个“政治算盘”。利用的就是微妙的政治博弈了。

常设仲裁法院裁判孟加拉起诉印度时候的双方参与者合影,这也是起领土争端

仲裁的结果一般都是被遵守的。菲律宾请来的律师保罗就说,“在逾95%的国际案件(各个国际法院和法庭的诉讼和仲裁)中,各国就算不满意,也会遵守判决结果。原因至少有两个。首先是考虑到名声和影响力。其次,许多国家都明白,维护一个建立在规则上的体系对自己以及其他国家都是有利的。”换而言之,菲律宾方面的算盘就是,中国需要拥抱世界,摆出负责任的大国的样子。而如果语境转换为大国与小国,强与弱,中国被包装为一个“倚强凌弱”的不遵守裁决的国家,受到的道德压力更大了。保罗的说法又何尝不是在做舆论攻势,通过媒体喊话呢?另外,自然而然的,即使中国不遵守不利裁决,菲律宾也可以拿着结果以表明优势,取得主动。

三、面对“精心设计”,也有一些专家认为完全不理仲裁不是个好策略

一般而言,仲裁需要比较长的一段时间。例如毛里求斯诉英国,就是2010年12月提出的,至今还在继续。不过,如果中国缺席的话,可能就会判得很快。当然,这是一个“两难抉择”。国内一般舆论都认为,中国不需要参与,因为本来中国就做出过声明了,仲裁法院没有权利去裁决。另一方面,这个案子其实是被包装得绕过了“主权”,虽然说,在中国缺席下,仲裁程序本身可能会有一个环节是模拟中国的态度来提出反对意见,以示公正。但如果不参与的话,就完全被动。

实际上,以往被迫卷入强制仲裁的国家,最后也几乎都指定了自己的代表去参与仲裁过程,而有的经过谈判和博弈,撤销了仲裁。例如2003年,马来西亚因为新加坡在柔佛海峡造地而提出仲裁请求,结果两年后,在协商下,双方同意签署协议终止仲裁。中国人民大学法学院副教授余民才在一篇名为《海洋争端强制仲裁程序及我国的应对策略》的文章中就提出了这个观点。因为仲裁的发起是强制的,单方面的反对也不会终止仲裁,所以中国参与是更好的办法。“首先,如果不参与,我国遵守《公约》义务的诚意可能遭到质疑。其次,不参与,就冒着仲裁法庭最终做出不利判决的风险。如果仲裁法庭作出这种裁决,尽管我国可以拒绝接受,但菲律宾无疑将获得大肆宣扬其主张,将这种裁决作为攻击或拒绝接受我国主张的‘权威法律依据’,甚至可能成为南海周边其他国家群起效仿的‘先例’,造成在南海问题上‘法律围堵’中国的困局”。而且参与,首先就可以提出管辖权的质疑,这也是许多国家的做法。此外,在这个问题上,像是英国等国家也有着和中国同样的困扰(毛里求斯诉英国案还在继续),如果能够积极参与,争取更多国际支持,也不失为赢得国际舆论战的一个途径。

结语

菲律宾这次的仲裁请求显然是精心准备,并非敲错了门。而这时候,中国传统文化中的“清者自清”“沉默是金”可能未必是最好的回应姿态。毕竟,说是法律问题,其实还是政治问题,而政治讲究谈判、博弈。

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