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《社会观察》杂志评论文章原题:郁志荣:南海问题突破口——厘清“断续国界线”

3月30号,菲律宾正式向国际仲裁法庭提交长达4000页的诉状,指控中国在南海的九段线违反海洋法公约,宣称菲方对仁爱礁等争议岛屿拥有“唯一主权”。此前一天,菲律宾还派士兵乘渔船强行突破中国海警船封锁,向坐滩仁爱礁的废弃军舰提供人员换防和物资补给。菲律宾特意邀请多家西方媒体记者随行,以渲染自己“遭到中国欺凌”。

菲律宾在其他国家的支持、怂恿下,企图从九段线“突破”,这正是中国理直气壮厘清“断续国界线”,作出有利、有据、有理的说明和解释的好时机。九段线将成为我们解决南海问题的真正“突破口”。

自上个世纪80年代《联合国海洋法公约》出台以来,邻近国家随意利用《公约》瓜分中国南海,疯狂占领岛礁,擅自开采油气,恣意掠夺渔业资源。形势日趋严峻,斗争异常激烈。尤其是最近几年,以美国和日本为首的域外大国介入南海争端,故意挑拨和挑唆越南和菲律宾等国家与中国对抗,企图把水搅浑,使矛盾不断扩大。南海海洋权益争端已经成为国际化、长期化、复杂化的老大难问题,而且时间越长,矛盾越大,斗争越激烈,对我国越不利。因此,中国应该下大力气在深入研究的基础上,拿出一整套解决南海问题的方案。

诚然,解决南海问题涉及法律、政治、经济、历史、文化等诸多领域,是一个庞大、复杂和长期的工程。但是,笔者认为解决南海问题必须提上议事日程,从现在做起,寻找抓手,厘清线头,抓住关键,有所突破。

南海问题的焦点,是中国与邻近国家对划分管辖范围的认识上存在严重分歧。简而言之,中国的“断续国界线”与《公约》的专属经济区制度和大陆架制度究竟是何种关系,到底以哪个为标准划分管辖海域?新加坡曾敦促中国在南海问题上的表态应“更加明晰”。中国在与越菲等国围绕南海问题展开斗争的同时,也面临着在南海主权清晰化,以及适用依据法理化等新的挑战。

现在是应该明确态度和表明立场的时候了。我们应该当机立断,重申“断续国界线”是中国南海管辖海域的外部边界线,我国对线内岛礁拥有主权,对线内上覆水和海床底土可行使管辖权和主权权利,他国享有航行自由、飞越自由和铺设海底电缆管道自由的权利,其性质相当于《公约》的专属经济区制度和大陆架制度。但是,南海管辖海域大可不必按照《公约》规定划界,因为60多年前公布的“断续国界线”就已经明确了我国南海的管辖范围并赋予了牢固的法律地位。近半个世纪后出台的《公约》,不会也不能动摇、否定和推翻我南海“断续国界线”。

“断续国界线”的合法性

首先,“断续国界线”的合法性毋庸置疑。

第一,划界政府有主体资格,并将国界线公布于众。1947年12月,当时作为合法的中华民国国民政府组织内政部绘制了《南海诸岛位置图》,图上清晰标绘了“断续国界线”,线内标注了南海四大群岛,给予西沙群岛、东沙群岛、中沙群岛和南沙群岛的整体命名,以及各个岛、礁、滩、沙的固定称谓,并于1948年2月正式对外公布。这里必须肯定两点:一是国民政府有组织绘制“断续国界线”的主体资格,即它具有公权力;二是位置图制作后以合法手段和方式公布于众。这两个方面的事实等于为“断续国界线”开具了一张合法的“出生证”,赋予它牢固的法律地位,而且神圣不可侵犯。

第二,依法行事,符合规范。“断续国界线”是为了重申中国领土主权及其相关海洋权益标绘和公布的,并不是因为划了这条线后中国才拥有这个权利的。相反,是先有权利后划线公布的。国民政府于1946年10月至12月根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》组织军队,对日本曾经侵占的南海诸岛进行接收,进驻主岛,测图定名,树碑立标,恢复行使主权。经过实地勘察、测量后,重新调整和核定,1947年完成了对南海诸岛的命名工作,1948年对外公布。“断续国界线”的公布,标志着中国重新对南海诸岛行使主权。这里也需要强调几点:一是中国获得“断续国界线”内的岛礁主权以及广大海域的管辖权是国际法赋予的权利,有充分的法理依据和事实根据;二是“断续国界线”是国民政府严格按照法律程序、技术规范和专业标准进行测量、命名后公布的;三是用“断续国界线”的方式,将我国恢复行使南海主权的岛礁以及管辖权的海域范围清晰标注,方法科学。因此,程序是合法的,技术是规范的,范围是明确的,公布的内容是有法律效力的。可以认定中国60多年前公布的“断续国界线”是国际法赋予的权利,也是二战成果的具体体现,绝不容许任意否定,更不能将其推翻。

第三,得到国际公认。1948年2月中华民国国民政府将标有“断续国界线”的《南海诸岛位置图》公开发行后,不仅在当时,并且在此后的几十年间国际社会未提出异议,构成默示同意和承认的事实。不仅如此,一些国家出版的地图也在南海诸岛位置上全部或部分地作相同标绘,如日本、东德、苏联、匈牙利、波兰、法国等国家。此外,相当多国家出版的地图,把南海诸岛全部或部分明确标注归属中国。国际社会的默示承认“断续国界线”,对中国政府主张该线内岛礁及其附近海域的主权,对线内包括海洋资源等的主权权利和管辖权十分有利,同时为我国有利解释该线的法律地位乃至解决南海问题提供了足够的空间和余地。

“断续国界线”的历史逻辑

“断续国界线”的历史逻辑十分清晰。

第一,时间不能颠倒、权利不能剥夺。我国公布“断续国界线”是《公约》问世前的35年,生效前的47年,将近半个世纪存在的历史事实任何人都不可否认。只要《开罗宣言》、《波茨坦公告》依然有效,任何国家和任何人都无法以任何理由来否定或推翻我国公布的南海“断续国界线”合法的历史性权利。有人提出所谓“断续国界线”应该符合《公约》的要求,本身就是不切合实际的无知表现,时间不能颠倒,历史不能逆转,权利不能被剥夺。

第二,“断续国界线”的继承和沿袭。1949年5月20日中华民国国民政府颁布的《海南特区行政长官公署组织条例》,把海南岛、东沙群岛、中沙群岛、南沙群岛及其附近海域纳入海南特区之内行使管辖。新中国成立以后继承和沿袭了“断续国界线”:一是国家出版的海图和地图均沿用了“断续国界线”,始终没有中断或有本质的改变;二是1953年对原11段均为弧线的“断续国界线”进行部分调整,去掉北部湾两段后成为“三直六弧”俗称“九段线”,加上台湾以东一段实际尚存10段线;三是针对外国挑衅、侵权以及我国颁布法律等涉及“断续国界线”内的主权和管辖权时,及时发表外交声明。

第三,“断续国界线”内的维权行动。新中国成立以后为捍卫南海“断续国界线”内的岛礁主权,中国军队先后多次用实际行动驱赶入侵者。其中较大的行动有两次,一次是1974年1月与南越海军的西沙之战,另一次是1988年3月14日与越南海军的赤瓜礁之战。中方现在实际控制的南沙8个岛礁中的7个是通过实际的海上维权行动保存下来的。从2007年2月起,国家海洋局派出公务船和飞机对南海“断续国界线”内我国管辖海域实施全面巡航执法。2012年4月10日,中国海监船编队有效阻止菲律宾武装舰船侵犯我国海南省渔民权益,并将菲国军舰从黄岩岛海域驱离。

“断续国界线”与《公约》的统一性

我国是《联合国海洋公约》缔约国,但是并不意味着因为是缔约国,就用《公约》来推翻或否定“断续国界线”。只要仔细推敲“断续国界线”与《公约》各自的法律地位和性质,就不难发现它们之间非但不冲突,而且有其内在的连贯性和统一性。

第一,“断续国界线”与《公约》的兼容性。《公约》出台的根本目的要建立和维护国际海洋新秩序,完善已有的法律和填补前所未有的空白。新诞生的专属经济区制度和大陆架制度,是发展中国家与海洋国家坚持不懈斗争的结果,旨在最大限度地为弱势群体即发展中国家争取最大的海洋利益。《公约》明确规定尊重和保护沿海国的历史性权利,不是要推翻一切,否定一切,无视已经明确、固定、公认的沿海国权利,从而扰乱和损害国际海洋秩序。在这个意义上讲,“断续国界线”与《公约》并非势不两立,两者必选其一。它们之间是兼容的和并存的。

第二,“断续国界线”与《公约》的关联性。我国1948年2月公布的南海“断续国界线”比《公约》生效早47年,将近半个世纪的国家实践与美国总统杜鲁门1945年9月28日的两个公告一样,为《公约》拟定和出台专属经济区制度和大陆架制度奠定了基础和起到了积极的推动作用。“断续国界线”的“划法”有点类似《公约》对群岛水域的规定,领海线用直线标注已经有明确规定,但是沿海国专属经济区和大陆架的外部边界线以及国与国之间管辖海域的分界线用何种方式标绘尚未明确,我国已经使用60多年的“断续国界线”的标绘方式,为其提供了参考。

第三,“断续国界线”与《公约》的统一性。“断续国界线”从其内容和性质上,非但与《公约》不冲突,而且有惊人的统一性。因此,大可不必为我国坚持主张“断续国界线”而呼吁退出《公约》。首先《公约》本身并非排斥在它之前已经形成并被持续主张的权利,更不能为任何国家侵犯和损害中国的领土主权制造“合法性”。“断续国界线”为沿海国划分专属经济区和大陆架界限标绘方式提供了有益的参考经验,同时《公约》的领海制度、群岛水域制度、专属经济区制度和大陆架制度为我国理解和解释“断续国界线”内的管辖对象、管辖内容以及管辖方式提供了足够的依据和有力的支持。

中国应理直气壮对“断续国界线”作出说明

通过上述分析得出的结论,我们认为“断续国界线”问世和存在的合法性、历史性与《公约》的内在统一性毫无疑义。中国政府对南海“断续国界线”明确态度和立场,并理直气壮地作出有利、有据、有理的说明和解释。

不必担心批判我国海上划界采取双重标准。曾经有舆论批判中国南海主张“断续国界线”划界和东海主张“大陆架自然延伸”划界,一个国家海上划界用不同的原则和双重标准不合适。其实大可不必担心,《公约》没有规定国与国之间海上划界一定要按照统一标准。《公约》第74条海岸相向或相邻国家间专属经济区界限的划定,第1款规定:海岸相向或相邻国家间专属经济区的界限,应在国际法院规约第38条所指国际法的基础上协议划定,以便得到公平解决。《公约》第83条海岸相向或相邻国家间大陆架界限的划定,第1款也同样规定:海岸相向或相邻国家间大陆架的界限,应在国际法院规约第38条所指国际法的基础上协议划定,以便得到公平解决。况且我国南海“断续国界线”有独立的法律地位。

不必担心对它国已占岛礁的处置困难。南沙共有40多个岛礁,大部分已经被越南、菲律宾、马来西亚等国占领。有人担心我国主张“断续国界线”与邻国海上划界之后,很难马上驱赶已占岛礁的非法入侵者,从而将出现尴尬局面,如要驱赶只能动武。这种观点是狭隘的,错误的。我国主张管辖海域和岛礁主权,与收回主权和管辖权可以分步走,或者分开实施。当务之急,是要坚决、坚定、坚持向国际社会,尤其是当事国表明“断续国界线”是我国南海管辖海域的外部边界线。我们对外一直称,国家间的海洋争端通过外交谈判解决,如果我们没有上述明确的主张,外交谈判只是一句空话。

不必担心重申“断续国界线”后引发危机。恰恰相反,目前我国与邻国和域外国家在南海海洋权益问题上产生纠纷,正因为我国对南海管辖海域的主张含糊不清。一旦重申“断续国界线”为我国管辖海域的外部边界线,反而使他国没有缝隙可以钻。当然,在重申前要做好各种准备工作,包括大力宣传和应对各种恶意攻击。

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