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1905年为清光绪三十一年,危机四伏的清王朝终于下诏“预备立宪”。作为预备立宪的重要组织部分,各省在1909年(宣统元年)完成了地方议员选举,成立省谘议局;并于次年完成了资政院议员的选举,召开资政院第一次常年会,宣布资政院开院。 这是历史性的一刻,中国政治史上第一个最接近于现代议会的代议机构自此诞生了。

我之所以用“最接近于现代议会”的措辞来形容晚清的谘议局、资政院,是因为谘议局与资政院毕竟不具备地方议会、国会的法律地位与权力。按照《谘议局章程》的设定,各省谘议局有权议决本省应兴应革事项;议决本省财政预算与决算、公债制定;修改本省单行法规、章程;接受本省民众建议、陈情;监察地方行政机关。但是,各省督抚对谘议局有勒令停会和奏请解散之权,对“谘议局之议案有裁夺施行之权”。

而根据《资政院章程》,资政院尽管掌握着议决国家财政预决算、审查税法、弹劾军机大臣等权力,却不具备国会最重要的权力 制宪与修宪之权,而且议员议决的议案要向君主“请旨裁夺”,换言之,定夺的大权还是操于君上。朝廷成立资政院的初衷,也是考虑到“上下议院一时未能成立”,故先“设资政院以立议院基础”,资政院只是一个训练议员能力和缓解立宪舆论压力的过渡机构。

从“谘议”、“资政”的名称也可以看出,清王朝的本意是想将谘议局与资政院当成咨询顾问的机关,而不是三权分立构架下的地方议会与国会。总而言之,不管是中央的资政院,还是地方的谘议局,从制度的层面来说,都不具备完全独立于皇权与行政系统的权力。

但尽管如此,谘议局与资政院的议员甫一登上历史舞台,便展现出令人惊艳的独立品质。虽然法律(《谘议局章程》、《资政院章程》)赋予他们的权力是残缺不全的,但议员们寸权不让,寸土必争,即使面对强势的军机大臣与地方督抚,也毫不示弱。

地方谘议局成立前夕,主持晚清预备立宪的机关“宪政编查馆”曾对谘议局与地方政府之间的公文往来格式作出了规定:督抚对谘议局用“札行”(上级对下属的公文体例),司道对谘议局用“照会”(平级使用的公文体例),谘议局对地方政府用“呈文”(下属对上级的公文体例)。也就是说,地方谘议局被当成了督抚的下属部门。

1909年10月,谘议局第一次开议,议员们首先便拿这个轻视谘议局地位的公文体例开炮,纷纷致电宪政编查馆,质问驳斥。宪政编查馆被迫修改了公文体例:督抚对谘议局还是用“札行”,但对议长、副议长,则用“照会”。议员仍不满意,又致电抗议。迫于各地议员的压力,宪政编查馆又修改公文体例,不再在行文格式上视谘议局为督抚的下属单位,而是与督抚平行的议事机构。但议员们还是有意见,最后以“谘议局联合会议决”的名义,呈请资政院更正。议员们要争的,显然不是无关紧要的咬文嚼字,而是文字所象征的谘议局地位。

1910年,湖南谘议局的议员则将矛头对准了新任巡抚杨文鼎。原来,当时湖南的财政出现严重赤字,杨文鼎便效法其他省先例,发行120万两银的公债来弥补窟窿。此事已上奏了朝廷,并获得批准。应该说,以发行公债的方式缓解财政赤字,不失为可行之策,这也是现代政府的惯常做法。但杨文鼎在程序上犯了错误,因为根据谘议局的权力清单,地方政府发行公债,须交谘议局议决。杨文鼎却绕过谘议局,径自奏报朝廷,而朝廷居然还批准了,这不是显摆着将谘议局的议决权当成透明的空气吗?因此,湖南谘议局的议员意见很大,议长谭延闿呈报资政院,要求对湖南公债的合法性与杨文鼎的违法行政进行审查。

资政院特任股负责核查这起公债案,得出的结论是,杨文鼎侵夺谘议局权限,违反行政程序。于是资政院通过表决,裁定杨文鼎侵权违法,并奏请处分杨文鼎。但从内廷发下来的上谕,只是承认杨文鼎有疏漏之处,对他却无半点处分。资政院的议员大失所望:“就是一个御史参一个督抚,亦不至如此无效。而资政院全体议决之件如此无效,何必设立资政院?”有议员提出:军机大臣必须到院解释。因为上谕是军机大臣副署的,应该代君主承担责任,接受质询。多人附和,大喊“尊重谘议局局章”。

当时的领班军机大臣是庆亲王奕劻。但奕劻以公务繁忙为由,拒绝到资政院解释。军机大臣的怠慢,进一步刺激了议员。他们开始酝酿弹劾军机大臣。之后又发生了几件让资政院觉得被军机处藐视的事情,议员们彻底被激怒,以112票的多数(到会124人)同意弹劾军机处。

但弹劾奏稿呈上去之后,监国摄政王亲笔书写朱谕回复,称“朝廷自有权衡,非该院总裁等所得擅预,所请着毋庸议。”这是叫资政院少管闲事的意思。资政院议员当然不服气,又发起对军机处的第二次弹劾,并批评监国摄政王的朱谕不合“立宪国精神”。还有议员叫嚷:资政院权力不受尊重,不如“解散倒觉痛快”。各省谘议局这时也挺身声援资政院,称资政院若解散,各地谘议局也随之自动解散。而另一边厢,一众军机大臣也向监国摄政王提出辞呈,要求全体辞职。

摄政王左右为难,两边都不敢得罪。最后只能冷处理,将军机处的请辞报告与资政院的弹劾奏稿均留中不发。这起弹劾军机案终于不了了之,不过资政院议员显然已经让朝廷的官僚集团见识了他们的硬骨头,那绝对是极不容易啃下来的。

清末资政院与谘议局运行的时间不过短短两三年,清廷逊位之后,多数议员便退出了政治舞台,而转向社会建设。但在这场短暂的晚清议会政治操演中,绝大多数的议员都表现出了不屈服于权势的独立品格,虽然从制度设计的角度看,资政院与谘议局并不具备完整的独立地位。

我一直很想探讨,为什么晚清的议员普遍能够保持独立品质?相比之下,民国时期的国会,至少在名义上已经获得了与行政分支并峙的独立性,但民国议员时常闹出贿选的丑闻,政治品质远不如晚清议员。

我想,这里面最重要的原因,应该是晚清议员都由当时的社会精英所组成。《谘议局章程》对议员的选举权与被选举权均有严格限制:只有曾在本省办理学务及其他公益事务3年以上,著有成绩者;或获有中学以上毕业文凭者;或有举贡生员以上出身者;或曾任实缺职官文七品、武五品以上,未被参革者;或在本省有5000元以上营业资本或不动产者,才具有选举权。凡有选举权、年龄在30岁以上之人,都有被选举权。资政院的议员,则一半钦选,一半民选,民选议员由各省谘议局议员互选产生。以现在的眼光来看,这样的选举明显缺乏代表性,大部分底层民众被剥夺了选举权、被选举权。但我们不必苛责。那个时候,全世界也没有几个国家实行普选。而且,代议制政治的要旨,与其说是“民主”,毋宁说是“分权与制衡”。就权力制衡而言,谘议局与资政院议员的选举机制,可以说是达到预期的。

因为这个机制选举出来的议员,基本上都是社会精英,其中占最大比重的当属士绅与绅商群体。晚清之际,士绅与绅商的力量得到很大发展,彼时之城市治理、乡村建设、慈善公益、社会自治、实业经济、立宪舆论,基本上都由士绅与绅商主持。这个群体,生活无忧,通常都比较珍视自身的荣誉,有着改良体制的公共关怀,也不缺公共治理的经验与技艺。这便是所谓的“士绅精神”。当他们当选为谘议局或资政院的议员,这股“士绅精神”便促使他们耻于当逢迎势要的“举手神器”,而敢于在议席上挥斥方遒、傲岸不屈,因而对官僚集团的权力构成强大制衡。

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