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2013年是海上执法力量的洗牌之年。海监将与农业部渔政局、公安部边防管理局边防海警,海关总署缉私局的海上缉私警察合并,一同归入国土资源部下海洋局,对外以海警局的名义开展维权执法。

海警局:不是换个名字那么简单[图]


进入2014年,谈到中国海警局改革进度,中国海监总队办公室工作人员这样回答南方周末记者,“我们还在等。”中国海警局的改革,似乎也随着2013年7月“三定”规定的出台,进入平台期。

“内部是有时间表,但是按照现在的计划做下来,时间上似乎很难预测。”一位不愿具名的海监系统相关人士说,“海警局的改革仍需一段时间的探索,已是所有人的共识。”

“把手指缩回去, 把拳头伸出来”

对广西北海地角村的渔民张宇来说,2013年有个新的开始:在广西近海捕鱼30年后,他的渔船第一次进入了南沙海域。

和他一起驶入南沙的,还有南海渔政局的公务船。2013年起,渔政系统在南沙群岛海域开展常态化护渔,地角村申请到南沙捕鱼的人数骤增。

“没有渔政船保护,我们根本不敢去南沙。”张宇说,在南沙打渔,每隔几天就会碰到越南渔政船。远远望见越南渔政的标志,渔民们就开始一边收网,一边用无线电对讲机呼唤中国渔政局执法船。

但他仍认为,在南沙的渔政船数量太少:“基本上一百艘渔船才配一个渔政船,碰到越南人根本来不及过来。”

“远海渔业纠纷,海监管不着,渔政管不到。”中国社会科学院海疆问题专家王晓鹏说。在我国的五支海上执法力量中,海监拥有船只吨位大、辐射广,能够快速赶到低吨位渔政船难以到达的远海。但海监是监察部门,渔业纠纷不是它的职权范围。

近海多个部门执法重叠的情况并不少见,人们一直用“多龙闹海”来形容海上执法队伍的混乱。“一个‘闹’字,感觉好像几支队伍在争权夺利一样。”南海渔政局局长吴壮说。

功能重叠难免造成资源的浪费:“船的耗油量非常大,维权一次的成本大约在500万左右。如果分开的话,打击走私一艘船、渔政一艘船、海监一艘船、海事一艘船、老海警一艘船,成本惊人。”刘杰说。

“多龙”的整合也注定不容易。“虽然‘三定’方案已经把各部门做什么写清楚,但一旦落实到现实当中,应该怎么分权比较难。”海监内部人士告诉南方周末记者。

但无论如何,在形式上,海警局成立后,我国海上执法力量已形成合力。吴壮说,改革后的海上执法力量,将由中国海警局指挥中心统一指挥部署。

也就是说,保护张宇和其他渔民的渔政船,以及海监、海警和边防缉私的舰船,将全部由海警局统筹指挥。“过去我们都是一根手指伸出去,现在我们变成一个拳头打出去。”

海警局:不是换个名字那么简单[图]


中央与地方的整合“是下下步的事情”

“我们的船已经打上海警标识了,我们已经是海警船了。”吴壮说。

“三定”方案出台后不久后,距离北京一千多公里的东海上,多艘海警船就已开始在钓鱼岛海域巡航。

其中,海警3210号由中国渔政310号涂装而来,2112号来自海监8002号船,1101则是原中国公安边防海警部队装备最先进的“浦东”号。

但有了统一标识并不意味着成为海警船。

“海监8002是被临时粉刷成海警2112号的。”福建省海洋与渔政厅工作人员告诉南方周末记者,这艘船还是属于省厅,所执行的对外维权本身就是沿海各省海洋与渔业厅的日常工作。

我国海洋管理的架构由中央、地方两大部门组成。以渔政系统为例,除中央垂直管理的南海、东海和北海渔政局外,福建、广东、浙江、辽宁、山东等省也设有海洋与渔业厅,下设渔政大队,分管地方海洋事务。

比如,刘杰所在的广东省某市基层海警渔政大队,属该市海洋与渔业局管辖,由市政府财政支持,南海渔政和海监大队与它只是业务指导的关系。

王晓鹏回忆,在职能分工上,“中央管外海,地方管内海”曾经一度适用,但随着我国海上格局的变化,这一分布显然不再合适:“三沙市成立之后,三沙市管辖的这些岛礁,是内海还是外海?”

在地方,渔政、海监等海上执法力量的统筹其实早已展开。

早在2004年,福建省委就将原省渔政管理处、船舶检验局、中国海监福建省总队等执法机构合并组建“福建省海洋与渔业执法总队”。同年,厦门也成立了海上综合执法协调小组,将该市海洋管理监察大队、渔政管理处、水路运输管理处和航道分局等部门合在一起。

而刘杰工作的广东省某市基层大队早就挂有包括渔政、海监、渔港监督和渔业船舶检验在内的四个牌子,平常上班,渔政和海监的制服轮流穿。他称自己是“拿一份的钱,做两份的事情”。

王晓鹏说,地方的这些尝试,为中央层面的整合减轻了障碍:“忽然说要整合,各个力量之间会觉得很陌生,但是如果地方过去已经做了一些整合的实践,改革会变得容易一些。”他认为,应该根据维权的现状,更合理地划分中央和地方的职权。

时间进入2014年,国家直属三个海区的“三定”方案迟迟未出,刘杰和同事间也不再互称“海警”。他们认为,最有可能的改革状况是:换个名字,换身衣服,一切照旧。

“很可能我们以后驾着海警船出海执法,还是要呼叫海警帮忙,来的仍然是‘老海警’的那一帮人。”刘杰说。

王晓鹏认为,对中央和地方的整合做出任何揣测都太早:“这些都是下下步的事情了。”

海警局:不是换个名字那么简单[图]


谨慎成为准军事力量

吴鹏第一次听到“海警局”这个名字,是2013年4月。在国家海洋局北海分局的招聘宣讲会上,这个大连海事学院的大三男孩,萌发了报考海警局的念头。

一次课间,吴鹏将这个想法告诉了他的老师孙光圻,孙光圻大连海事大学教授、年过70的航运专家。

“海警会是一份很危险的工作,你不怕吗?”这是孙光圻的第一反应。

“海上谋生的人,为了生计,都会有那么点匪气。”广东省某基层渔政大队的刘杰说,在海上,越南渔民武力威胁我国执法人员的事情,经常发生。

按照规定,基层执法船不能配备武器。“就算是执法人员,心里其实没底。”刘杰说。

多数情况,刘杰和他的同事们只有报警。

这就是中国海上执法的怪象和乱象之一:在理论上,海监第一时间发现非法侵渔的外国渔船,必须通知有行政处罚权的渔政出动干涉,而渔政没有警察权,又必须通知公安边防海警实施强制措施。

所以,对海警局的设立,刘杰和同事们异常振奋,因为“终于可以当警察了”。

根据改革方案,原边防海警和海上缉私警察,都被划归到国土资源部下中国海洋局管,受公安部业务指导。也就是说,随着海警局的成立,我国的海上执法力量将第一次拥有警察权。

“这就会形成一种有中国特色的,行政执法和强制力结合的管理方式。”王晓鹏说。

2013年3月,国家海洋局新闻发言人石青峰曾说,对于中国海警局是否具备刑事执法权,以及是否配备重型武器等问题,“三定”方案都会予以明确。

4个月后,“三定”方案出台,并没有涉及海警局武器配备的具体标准。但南海渔政局局长吴壮认为,海警作为国家的维权执法队伍,既要应对传统暴力冲突,也要应对武力冲突。“国际上没有哪个警察部队不武装的、不搞军事化建设的。”

上海对外经贸大学海洋法专家刘丹认为,海警局是否应该拥有刑事执法权,需要经过“谨慎、再谨慎”的斟酌。

因为在国际海洋法庭上,许多案件都涉及到各国行政执法船间的武力纠纷:“这种纠纷直接上升到了国与国的层面,引发很大的国际争端。”

她认为,在海警船上配什么武器,怎样配备武器,在什么时候使用这些武器,都应该做出非常明确的规定:“不管是联合国宪章还是海洋法公约,都没有明文禁止不允许使用武器,但是对于使用条件有严格的界定。”

海警局:不是换个名字那么简单[图]


用法律作为行为依据

对中国而言,将海洋管理和海洋国际争端纳入法治的轨道,正当其时。2013年4月,菲律宾单方面决定南海争端提请国际仲裁。我国拒绝接受,但却无法阻止仲裁程序的进行。

中国社科院国家法所研究员刘楠来发表文章指出,中国已经到了思考如何运用司法解决国际争端的时候了。

海洋问题回归法治,前提是有法可依。我国现行的海洋行为准则由各种条例、办法和规章充斥,海洋基本法长期空缺。

“海洋法的问题,已经讲了很多年。”厦门大学南洋研究院教授李金明说。早在2010年,全国人大法工委在湛江做海洋法立法调研,李金明应邀参加。

“会上,大家都说海洋立法非常紧迫,要尽快做出来。”李金明说。“但最后,那次的调研后来还是不了了之。”

去年的大部制改革之前,先订立海洋基本法,还是先进行海洋局重组的问题,也已在军方、行政部门和学界讨论多次。

“不管前面怎么讨论,结果就是行政先行。”刘丹说,现在海洋形势严峻,修法要通过全国人大常委起草条文、征求意见、审议,时间太长。更好的解决方法,也许是单独立法。在司法界,设立巡航法的呼声,刘丹也曾听到。

很多国家都对自己的海警部队有单独的立法,比如日本的《海上保安厅法》,美国的《海岸警备队法案》和英国的《海上警察立案法令》。

用法律作为行为依据,就能够在海上权益的角逐中,占得先机。“比如,现在钓鱼岛问题上,日本可以用《海上保安厅法》对付我们,我们就没有东西和日本对抗。”

不过李金明也承认,现在当务之急,除了立法,还要从实务层面,界定海警局的职权和人员安排。

大连海事大学教授孙光圻说,美国海岸警备队有专门的海洋警备学院,我国也不妨组建个大学,或在海洋类的院校增设海警专业。

吴鹏报考海警局,是为了圆少年时期的军校梦。

他的同学中,想要进入海警局的有许多。但很多人想考的原因都是“国家比较重视“和”会有发展前途”。

在学校教育之外,希望进入海警系统的,有渔政、海监系统内部人员和大量的临时人员。广东省某基层海监渔政大队队员刘杰告诉南方周末记者,许多没有编制的“老人”,也开始复习公务员考试,希望能通过重组,谋到一份体制内的工作。

根据2013年7月出台的“三定”方案,海警局的机关编制只有1.6万名,但刘杰还是满怀期待的认为,未来的海警队伍人数将远超过这个数字,因为“在海上,需要干的事情太多了”。





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