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转自良子的BLOG http://blog.sina.com.cn/a92913710

非警务活动,中国公安机关的一块心病

2008年7月3日,贵州省委书记石宗源在瓮安“6·28”事件阶段性处置情况汇报会上指出: “一些干部作风粗暴、工作方法简单, 甚至随意动用警力。他们工作不作为、不到位,一出事,就把公安机关推上第一线,群众意见很大,不但导致干群关系紧张,而且促使警民关系紧张。”石宗源尖锐严厉的言辞,一针见血地指出了当前全国各地公安机关特别是基层公安机关普遍面临的问题。非警务活动,作为公安机关特别是基层公安机关普遍存在的久治未果的一大顽症,是中国公安机关的一块心病。

一、当前公安机关非警务活动的现状及原因

从理论上讲,非警务活动的概念十分清晰,即指公安机关及人民警察从事和参与非法律赋予的职权范畴内的各种活动,其实质是公安机关和警察职权的越位和错位。但在现实中,其外延则十分模糊。从研究者的观点来看,公安机关的非警务活动主要有三类:

第一,一些基层政府要求公安机关从事的非警务活动。一些地方政府依法行政意识淡漠,对公安部门的职责认识有偏差,滥用警察的执法权,让警察出面为职能部门完成任务“助威”、“壮行色”,让公安机关过多地参加一些与自身职能无关的非警务活动。特别是面对利益主体日益多元化的社会,一些地方政府执政能力不强,不善于也不愿意通过沟通协调、充分考虑和平衡方方面面利益的方式来推行政策和政令,往往是强拉公安民警上阵,以“强力”压制群众,从而将公安机关推向群众的对立面。当前,公安机关此类非警务活动主要有:参与计划生育、征地拆迁、收税募捐;承担招商引资任务,以及基层政府下达的其他承包任务;配合工商、烟草、医药、卫生、城管等部门执法管理等。

第二,公安机关主动从事的非警务活动。当前,公安机关社会执法环境相对不好,经费也比较紧张,协调好与党委、政府及有关部门的关系,成为做好公安工作的一个重要条件。从一定意义上来说,非警务活动对改善公安机关的公共关系起到润滑作用。但是,把非警务活动作为协调关系和创收的工具,无异于饮鸩止渴。由于公安机关特别是基层公安机关的主要领导依法行使警察权的意识不强,有的把自己掌控的警察权当成沟通与有关部门关系的工具,在有关部门领导的请求下,主动派警察从事非警务活动;有的为了“创收”和补足办案经费,甚至动用警力从事商业活动,或者越权办理不属于公安机关管辖的案件等;有的主动给经济实力强的企业提供“特殊服务”,把“为人民服务”变成“为老板服务”等。

第三,群众对公安机关权威的过度依赖所产生的非警务活动。由于公安机关具有法制赋予的强制力和威慑力,公安机关和民警受到求助群众的特别“青睐”,有事找民警成了群众习惯性的思维定势。同时,由于政府其他部门行政执法缺位和滞后情况不同程度的存在,群众在维护自己的合法权益时,缺乏诉求管道,客观上使得群众在有困难的情况下更多地想到找代表政府形象之一的公安机关伸张正义。比如,有些群众发生诸如邻里纠纷、夫妻不和、小额经济纠纷等,都习惯找派出所调解,而只有小部分才求助于司法行政机关等其他调解渠道。110、巡警、派出所民警在接、处警时,要处理大量与警务工作无关的事项,如老人儿童迷失、噪声扰民、停电停水、钥匙丢失进不了门等事。据典型调查,派出所从事非警务活动平均每月至少10次。

二、公安机关非警务活动的危害

由于现行的法律法规对公安机关职责边界的界定比较模糊,从某种意义上说警察从事非警务活动不可避免。但非警务活动一旦超出了可能的边界,机会成本会大大增加,不仅分散了有限警力,浪费宝贵的警力资源,而且容易造成警民关系紧张,破坏公安机关的形象,损害公安机关的公信力。

第一,占用了大量的警务资源。非警务活动涉及的内容多、范围广,牵扯了大量的警力,耗费了众多警务资源,加重了基层公安机关的负担,使原本匮乏的警力雪上加霜,使原本紧张的财力捉襟见肘。据统计,目前,在一些基层派出所,民警的非警务活动已占到平常工作总量的近50%。同时,由于非警务活动往往随意性大、时间上不确定,容易干扰公安机关正常的工作节奏,分散公安机关的精力,影响了公安工作主业的开展。

第二,损害了公安机关的形象。公安机关参与非警务活动,往往会处在于法无据的局面,特别是采取强制措施时,直接损害公安机关执法的严肃性及自身形象,降低了公安工作的公信力。更为严重的是,有时公安机关参与非警务活动时,常常被推到风口浪尖,招致群众不满,甚至引发更大的事端。有时群众对政府或政府有关部门有意见,但由于有公安民警在场,往往将怨气撒向公安机关,而公安机关因无力从根本性上解决这些问题,成为其他行政部门行政作为不当的“替罪羊”,成为部分群众发泄对社会不满的“替罪羊”。

第三,容易滋生违法违纪现象和腐败问题。

第四,助长了社会上的一些不良风气。公安机关过多介入其他部门的行政事务,客观上助长了有关职能部门野蛮执法和对公安机关的依赖。

第五,损害民警的基本权益。当前,侵犯民警正当执法权益案件频发,与过多的非警务活动有着密不可分的联系,从一定程度上讲,非警务活动正成为袭警案件多发的诱因之一。同时,在公安机关自身任务非常繁重的情况下,大量的非警务活动,占用了基层民警休息时间,增加民警的负担和工作压力,严重影响了基层民警的身心健康。

三、解决非警务活动的措施

解决非警务活动过多问题,应充分考虑我国国情,立足实际、循序渐进、标本兼治,逐步减少非警务活动。具体地说,主要有以下几个方面:

第一,明确界定非警务活动。由于我国社会管理不太完善,政府及有关部门社会管理缺位和滞后情况不同程度地存在,公安机关不得不承担职责范围外的一些社会管理事务。因此,非警务活动应明确界定为公安机关为谋取自身的利益主动从事的,或者在党委政府及政府有关的部门的指使下所参与的非法律赋予的职权范畴内的各种活动;公安机关帮助群众解决困难与问题不属于非警务活动。要深入研究、界定警务活动与非警务活动的界限,特别是对于基层公安机关及基层所队的职责要进一步明确和细化,确保其每一项活动都于法有据,为防止基层政府的不当行政命令提供法律保障。

第二,有关部门应出台规定严禁指派公安机关参与非警务活动。当前非警务活动屡禁不止,公安机关在很大程度上是不得已而为之,有关部门应出台相应的规定,明确要求党委政府严格按照法定程序使用警力,全力支持公安机关依法履行职责,坚决排除地方保护主义和部门本位主义对公安执法活动的干扰,严禁随意运用专政手段处理人民内部矛盾,严禁指派公安机关参与非警务活动,严禁向公安机关下达创收和罚没指标,切实为基层“减负减压”,保证公安机关集中精力干好自己的“分内事”,确保一方平安。对滥用警力造成严重后果的,要依照有关规定严肃追究有关领导和当事人的责任。

第三,规范公安机关的社会管理职能。对目前公安机关过于庞大的行政管理职能进行结构性调整,将不应属公安机关行使的权力加以清理,该由政府职能部门管理的事项应及时划归职能部门,能移交社会团体的就移交出去。比如,流动人口安置、养犬等工作可以由民政、城管等部门具体负责。在纠纷调解方面,可实行公安机关治安行政调解与人民法院、司法行政机关调解联运的新机制,在各派出所设立接待室,各部门选派调解员进驻派出所,与民警分工协作,共同开展纠纷调解工作。

第四,区分不同情形,尽可能减少非警力活动。各级公安机关要进一步强化对法律负责的观念,对主动从事的非警务活动,要坚决予以停止,杜绝为经济利益等从事的非警务活动,切实做到严格、公正、文明执法。对党委政府要求参与的非警务活动,要积极做好解释、沟通工作,争取得到党委政府的支持。对人民群众的各种非警务求助,要热情接待,利用110社会联动的有利时机,对属于政府有关部门或者社会服务组织的事务,尽快告知或移送有关部门处置;对没有主管部门及社会组织的或者主管部门不清的,公安机关要尽力给予帮助,重大问题及时报告党委、政府予以帮助解决,维护党委政府在人民群众中的形象。

第五,积极推进警务工作社会化。在维护社会治安秩序和预防控制犯罪过程中,实行专门机关与社会公众的合作互动,鼓励、促进社会其他组织提供部分公共安全服务。比如,在商业演出、体育赛事、民间节庆、商业促销等商业性活动的安全保卫工作,逐步实行保安公司提供安全保卫任务,能不用警力的尽量不用,能用保安的用保安,最大限度节约警力资源。

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