如何治理村官腐败

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近几年来,村官腐败问题越来越引起各方面关注。少数地区出现的一些村官腐败案件让人们不禁思考一个问题:何以在最基层的农村,看似没有多大权力的村干部也会陷入腐败的陷阱。

村干部腐败的主要领域和危害

村干部既管理农村公共事务,又管理农村集体经济事项,如果村务公开和民主管理落实不到位,容易造成滥用职务权力谋求私利的腐败。村官因为权力失去监督而腐败的现象屡见不鲜,且有愈演愈烈之势,如广州市黄浦区荔联街沧联社区的5名主要村干部敛财近千万,被央视焦点访谈曝光的汕头市潮南一村官在村人均耕地不足0.2亩的情况下圈地建豪华陵墓等等。在缺乏有效监督的情况下,任何权力都可能变成掌权者谋取私利的工具。当前,村官腐败主要集中在几个领域。

一是在集体土地征用拆迁过程中以权谋私,收受贿赂;二是在土地开发利用等集体资源、资产、资金管理运行过程中营私舞弊,非法获利;三是在农村基础设施建设过程中弄虚作假,损公肥私;四是在农村低保户确认等公务管理过程中优亲厚友、吃拿卡要、虚报截留等。就当前来看,与土地相关的腐败是最严重的。

这些腐败,造成了一定程度的危害。主要是国家和村民利益受到侵害,破坏社会公平正义和农村发展稳定,加深社会对于公职人员的不信任感,损害党和政府的威信。

发生腐败和查处难的原因

村民自治和集体经济民主管理制度建设严重滞后。农村基层民主制度建设在反腐方面未能充分发挥作用的原因,一是不少地方对村民自治没有真正重视,以致民主选举、民主决策、民主管理和民主监督流于形式,不能通过有效的民主制度建设防范村官腐败。二是一些乡镇领导认为村民自治约束了他们的权力,在用人、征地等方面妨碍自己的手脚,不在建立基层民主制度上下功夫,却在加强乡镇机关对村级权力的控制方面屡出新招,直接管理村级财务和村委会公章,导致基层民主制度建设退化。三是有的村干部和县乡干部结成利益共同体,联合作案,腐败村官受到乡镇干部的保护,腐败行为得不到及时查处。四是一些地方片面强调村党支部书记和村委会主任一人兼,主要干部尤其是村党支部书记包揽村级事务,造成村级权力过于集中,主要村干部个人说了算,民主管理和民主监督机制弱化。五是一些基层干部官本位意识浓厚,在官场中奉行官官相护、不得罪人的规则,群众观念淡薄,不关心群众疾苦,不能坚持原则,不能正确对待村民的诉求,不积极处理群众反映的问题。

基层官员在共同利益支配下对村官腐败行为进行庇护。少数乡镇政府与村民集体之间存在土地资源利益的争夺,反映在村民选举过程中的操控违法现象和通过村党支部包揽财务管理权。

起诉腐败村官有法律上的盲区。一位检察官坦言:“村民委员会、居民委员会的工作人员职务行为分为依法从事公务、基层自治管理服务两种行为。按法律规定,只有在依法从事公务,如救灾、抢险、土地征用补偿费用的管理等环节,村官才属于‘依照法律从事公务的人员’,才列入‘国家工作人员’范围并属于检察机关查办职务犯罪的管辖范围。这造成了目前的一种司法困境,即一些基层群众对基层组织的问题反映很强烈,但限于当事人身份及司法管辖权,检察机关介入调查必须依法进行。”

对原有一些治理村官腐败做法的评价

民主制度反腐。民主是抑制村官腐败的根本措施。因为只有建立在利益关心和知情的基层上的监督,才是最有动力和有效的,但一些基层官员对于民主制度的建设并没有充分重视,甚至认为限制了他们的权力而有意抵制,以至于农村民主政治建设滞后,发挥作用并不理想。

规范村官事权和管理方式反腐。种粮补贴和老年补助直接打到村民的账户上,减少了截留的机会,村民反映好。但一些由村级组织控制的资源,如政府转移支付到村的新农村建设项目资金,如果村干部不进行公开,甚至由主要村干部个人决定如何使用,容易出现腐败。村干部的报酬由财政转移支付解决后,一些地方的村干部报酬不与群众评议挂钩,民主监督弱化了。

行政和司法反腐。行政和司法反腐,都面临缺乏硬性要求,“雷声大、雨点小”的问题。县乡政府担负在农村推进民主制度建设的工作职责,但许多地方缺乏这方面的考核指标,不落实相关制度没有追究责任,甚至认为落实了基层民主制度会束缚基层干部的手脚,不利于推进征地拆迁等工作。对于一些村民要求司法诉讼的腐败案件,特别是涉及乡镇政府侵犯村民自治权利的诉求,存在立案难、胜诉难的问题。

农民上访反腐。腐败村官往往都有一些个人势力,有的还有官场背景,甚至与黑恶势力有染。村民上访反映村官腐败问题,举报人受打击报复往往得不到有效保护,有的举报人被打,出警不及时,有的个人安全受到威胁,政府不给做主,保护不力,村民出于自我保护只好容忍腐败。

防治村官腐败的新思路

加强农村民主法制建设。落实村民建立在利益关心基础上的民主管理,是最根本的措施。要强化村民有组织的民主监督,发挥村民作为反腐主力军的作用,改变“上访反腐”势单力薄、“民主反腐”没有组织依托的状况。具体就是通过民主选举,让村民信任的人当选村干部,不让品行不好的人上台。通过民主制定村民自治章程和集体经济管理制度,强化村民代表会议和村务监督委员会的组织制度建设,实现村务公开、民主决策、民主管理和民主监督。把村务活动置于阳光之下,实现村民当家作主,用制度防治腐败。为了及时了解基层情况,防止农村民主政治建设流于形式,可以参照教育部门在中小学设督学的办法,由县级主管部门聘请内行并有责任心的督导员检查指导落实村务公开和民主管理工作。

落实县乡党委政府责任。在现行体制下,行政推动仍然是制度建设强有力的手段。强化县乡党委政府建立和维护农村民主管理制度的责任,对于推进落实农村民主管理制度建设不力者进行责任追究。对于村民反映的村务公开和民主管理问题不处理的,要追究不作为的责任。为保证制度落实,可建立纪检监察部门牵头的农村基层民主政治建设的巡视制度,通过巡视组发现问题的线索,督查、责成有关方面限期处理。结合当前党的群众路线教育实践活动,把乡村关系和村“两委”关系纳入法制轨道。制定出乡镇党委政府指导村民自治组织工作的制度,防止乡镇政府违法干预村委会选举,违法干预村民自治和村集体经济事务,违法侵占农民集体经济权益。规范农村党支部对于农村工作的领导,防止党支部包办村民自治和集体经济事务,保证村民当家作主的权利。并就落实这些制度的情况,由村民代表会议对乡镇党委政府和村党支部进行严格的民主评议,如有违反,当予问责。从更深层次讲,应该进行农村征地制度改革,维护村民的土地产权利益,引入市场机制,改变土地财政和政府公职人员介入土地交易活动的状况,斩断乡镇政府伸向村级集体经济组织的利益链。

跟进基层司法制度改革。司法介入是具有威慑力量的反腐手段,也是防治村官腐败的最后一道防线。对于村民反映的村民民主权利和经济权益受到侵害的案件,相关的村干部腐败案件,检察院可以提起公诉,法院应该立案并进行公开审理,为了增进社会舆论监督能量,消弱社会关系网的执法干扰,促进司法公正,可探索建立相应的陪审团制度,使贪腐村官的保护伞不敢出面。涉及当地官员利益的重要案件,提倡实行异地司法管辖,从制度上解决涉官腐败案件查处难的问题。村民反腐上访问题的处理,实行上靠一级督查巡检、媒体跟进和办理责任追究制度。

发挥社会力量制衡作用。这是一个健康社会的基础,又是一个较长时期的任务。长期的封建传统影响,多年以来把社会组织视为异己力量的社会管理思维方式,削弱了农村社会组织参与基层社会治理的建设性作用。应该积极发育农村经济合作组织、老年人协会组织、新农村建设志愿者组织等各种农村社会组织,以有组织的力量,对于个人势力垄断村级公共权力的现象形成制衡,使腐败行为能够受到社会力量的有效抵制,优化农村社会治理体制。加强社会媒体与社会舆论的监督,可由农村有威望的长者组成乡村治理评议会,造就一个公议乡村干部施政行为的舆论监督阵地,促进形成以廉为荣的社会环境。


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