中国国家疆域的宪法定位

内容提要 国家对其疆域的任何法律调控都必须而且应该包括陆疆、水疆、空疆、天疆和网疆。它们共同构成一个国家完整的疆域。世界各国宪法对国家疆域的规定有三种形式:明文规定的形式;隐含规定的形式;不作规定的形式。从世界范围来看,世界各国宪法对其国家疆域的规定主要有四项内容:国家疆域的完整性;国家疆域的不可侵犯性;国家疆域变更的程序性;某些国家疆域问题的特殊性。在中国,自立宪以来,不同时期的采用过不同的国家疆域规定形式。现行宪法采用的是隐含规定的形式。现在,明文规定国家疆域已成为世界各国宪法的普遍现象和必要任务。这并不妨碍主权国家在其疆域内调整行政区划。同时,宪法明文规定国家疆域有利于从法律上维护国家统一,反对“法律台独”。因此,我国宪法应明确规定我国的国家疆域。

在全球化浪潮的有力冲击下,绝对化的主权国家已成为最后的魅影消逝于刚刚过去的旧的世纪,再也不可能存在于民主、自由、法治等等的内心信仰具有掌控一切的气度的新的现代社会,但是,在一个可以预见的将来,国家仍然是这个世界最简单的结构单元和最基本的权商单位,国家疆域仍然是最基本的国家构成(nation-building)。 各民族国家的基本分野就在于国家疆域的不同。

一、国家疆域的构成

人是领土性动物,因而必须占有一定的疆域作为其生存的家园。疆域的国家化和法律化表明人类达到了更加远离一般动物的文明程度,否则人类会继续像一般动物那样为争夺领地和家园而生命不息、战斗不止。

虽然国家疆域的起始环境各不相同,但长久复杂的政治、经济和军事运动造就了各个国家的疆域。疆域是中西方有关“国家”的概念中最基本的要义。英文的“国家”(state)源于希腊语,本义是“城邦”。在中国,“国家”一词来源于对古代诸侯统治的疆域(“国”)和大夫统治的疆域(“家”)的合称。

传统的法学观将国家疆域视为一个国家的领陆(陆疆)、领海和内水(水疆)、领空(空疆)的总和。领陆、领海、内水都包括其上空和地下,领陆、领海、内水的上空总和为一个国家的领空。 这种三维国家疆域观是长久以来国家赖以生存的前提和基础。整体上看,三维国家疆域的共同特点是其有形性:各种国家疆域被限制在一定的边界线之内。

但是,随着现代科技的发展,国与国之间正在形成一些新的国家疆域:天疆和网疆。与传统疆域不同的是,首先,新国家疆域的边界在某种意义上仅仅处于想象之中。虽然就其最终性质而言,它们都是一种物质存在,但至少就现有的观察而言,新国家疆域并不存在某种类似边界的东西,我们很难将它们进行物质上的定量。决定其边界的更多的是一个国家现有的综合实力而不是其光辉的历史。其次,新国家疆域实际上是无形、无垠的,其权利形式主要表现为国家对其拥有和平开发、利用的法定权利。

在法律上,与领空不同的是,太空疆域(天疆)既不是一个有形的空间,也不依赖于一国的领陆、领海、内水而存在。它被称为继陆、海、空后的“第四空间”或“第四疆域”。从世界范围来看,新一轮太空竞赛的核心是利用天疆,确保制天权。谁在未来控制了外层空间,谁就更容易控制大气层内的空中、陆地和海洋。对宇宙空间的开拓就像16世纪以来对海洋的占领(制海权)决定着国家地位一样。如果屈从于别国的制天权下,将意味着在最关键的领域处于被控地位,从而必然带来更广泛领域内的被控地位。 天疆将随着开疆拓土的航天设施这一空间基础设施的延伸而无限延伸。但是,载人航天、建立太空实验室、载人登月、建立包括永久性空间站在内的“地面——太空综合网”、将大型空间站发展成为空间航天基地,所有这些活动都必须奠定在以下基础之上:国家在公认的国际法原则基础上拥有与其国家利益相一致的自主开发、利用天疆的权利。这符合现代国际法的基本原理。例如,《外空条约》规定:国家对外层空间不拥有主权,但各国拥有根据国际法自由探索和利用外层空间的权利。

与传统国家疆域观的另一点不同是网络疆域(网疆)的出现。现代信息技术的发展使得某些边界的确定存在一定问题。例如,反恐怖网络战在手段与技术上的一个基本特点就是突破了传统意义上的国家疆域的范围。由于网络恐怖活动常常不是在某一特定领域而是跨领域出现,并很可能与现实空间的恐怖袭击更紧密地结合在一起,这就需要在反恐怖网络战中采取一些新的有效手段,如针锋相对地使用电脑病毒对网络恐怖分子的计算机和网络进行攻击、利用“黑客”侵入恐怖网络以迅速掌握恐怖分子的重要情报并发送虚假指令和情报、有意向已发现的恐怖网络倾泻大量虚假信息和过时信息阻塞或挤占其传输通道等。国家在使用这些手段时已经突破了传统意义上的国家疆域。“因特网无国界”,但从法律上说,国家必须保持利用网疆这一延伸疆域的权利以保障其国家安全。

法律是一定经济与政治事实逻辑发展结果的能动记载。因此,国家对其疆域的任何法律调控都必须而且应该包括陆疆、水疆、空疆、天疆和网疆。它们共同构成一个国家完整的疆域。

二、国家疆域的宪法规定形式

从世界范围来看,自产生宪法后,各国就开始重视疆域的法律调控。世界各国宪法对国家疆域的规定有三种形式:明文规定的形式,隐含规定的形式,不作规定的形式。

所谓明文规定的形式,是指宪法使用尽可能精确的语言明确描述国家对其疆域的权限范围。俄罗斯宪法列举了所有组成联邦的各个主体(第六十五条),并规定:“俄罗斯联邦的领土包括俄罗斯联邦各主体的辖区、俄罗斯联邦的内陆水域和领海、领空。”“俄罗斯联邦对俄罗斯联邦的大陆架和特别经济区拥有主权,并按联邦法律和国际法准则规定的程序对其实施管辖。”(第六十七条)秘鲁宪法规定:“秘鲁共和国领土不可侵犯。领土包括地面、地下、海域以及它们上面的空间。”(第九十七条)“国家的海域包括毗邻海岸的海洋和海底地下,直到从法律规定的基线算起二百海里的距离。”(第九十八条)“国家根据法律和经共和国批准的国际协议,对领土上面的空间和二百海里界限以内的毗邻海洋行使主权和管辖权。”(第九十九条)马尔代夫宪法对其领土进行了世界上最为精确的规定:“马尔代夫共和国领土是位于北纬07.09(1/2)度、南纬0.45(1/4)度和东经72.30(1/2)度、东经73.48度之间的岛屿以及这些岛屿之间和周围的海空领域。”(第一条)

所谓隐含规定的形式,是指宪法使用某些特定的词语隐含描述国家对其疆域的权限范围。常见的这类词语有:“领土完整”、“全部领土”、“国家包括它的领土和人民”、“领土是统一完整和不可分割的”、“国界和领土不可侵犯和分割”、“互相尊重领土主权”、“互相尊重主权和领土完整”等。德国宪法在其“序言”中即指明德意志联邦的构成,第二十三条规定了“基本法的适用领域”,第二十九条规定了“联邦领土的重新调整”。 法国宪法规定:总统是“领土完整”的保证人(第五条),“领土完整”受到严重的、直接的威胁是总统采取“必要的措施”的主要条件(第十六条),“有关领土割让、交换或者合并的条约或协定,只能由法律予以批准或者认可”,“领土的割让、交换、合并,如未经有利害关系的居民同意,一概无效。”(第五十二条)美国宪法虽没有明文规定联邦的疆域,但规定了州与州之间的关系、新州由国会接纳加入联邦的条件,同时规定:“国会对于合众国的领土”有权处置和制定一切必要的条例和规章(第四条)。

所谓不作规定的形式,是指宪法对国家疆域不作任何规定。采取这种形式的国家大多数是自古以来或在制定宪法时与他国没有任何领土纠纷的国家,也有一些是不成文法国家或限于特定历史条件而对国家疆域不作规定。英国、以色列等国采用的都是这一形式。

在中国,自立宪以来,不同时期的采用过不同的国家疆域规定形式。清朝末年采用的是不作规定的形式,民国时期采用的是明文规定的形式,中华人民共和国采用的是隐含规定的形式。清朝末年所制定的《宪法大纲》(1908年)和《十九信条》(1911年)作为我国最早的宪法性文件并没有规定国家疆域。直至1912年,《中华民国临时约法》才在中国宪法史上第一次明确规定了国家疆域:“中华民国领土,为二十二行省,内外蒙古、西藏、青海”(第三条)。其后,旧中国所有宪法或宪法草案都明文规定了国家疆域。例如,《中华民国约法》(1914年)规定:“中华民国之领土,依从前帝国所有之疆域。”(第三条)《天坛宪法草案》第一次专设一章(第二章)规定了“国土”:“中华民国国土依其固有之疆域。”“国土及其区划,非以法律不得变更之。”(第二条)旧中国第一部正式的成文宪法《中华民国宪法》(1923年)对“国土”的规定在形式和内容上与《天坛宪法草案》几乎完全相同。

1949年中华人民共和国成立后,所有宪法都在国际关系原则和武装力量任务的规定中隐含着国家疆域的内容。《中国人民政治协商会议共同纲领》规定:中央人民政府必须“解放中国全部领土”。(第二条)中国武装力量的任务为“保卫中国的独立和领土主权的完整”。(第十条)“中国外交政策的原则,为保障本国独立、自由和领土主权的完整”。(第五十四条)“凡与国民党反动派断绝关系、并对中华人民共和国采取友好态度的外国政府,中华人民共和国中央人民政府可在平等、互利及互相尊重领土主权的基础上,与之谈判,建立外交关系。”(第五十六条)其后的宪法规定都沿用了这一立法思路。例如,1954年宪法规定:“我国根据平等、互利、互相尊重主权和领土完整的原则同任何国家建立和发展外交关系”。(序言)中国武装力量的任务之一是“保卫国家的主权、领土完整和安全。”(第二十条)1975年宪法也规定:“在互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处五项原则的基础上,争取和社会制度不同的国家和平共处”。(序言)1975年宪法第十五条、1978年宪法第十九条关于武装力量任务的规定与1954年宪法基本相同。

刘少奇在“对于人民群众对宪法草案所提出的各种意见的简要的回答”中解释了采用隐含规定形式的理由:“有些人提议在宪法中增加规定我国疆域的条文。宪法起草委员会认为不需要在宪法中增加这样的条文。宪法的基本任务,是用法律的形式规定社会制度和国家制度,而描写国家的具体疆域,并不是它的必要的任务。在联邦国家的宪法中,有必要列举联邦中的各个单位,但我国并不是这种国家。在单一国家中,如果认为有必要把现行的行政区域的划分固定下来,当然也可以在宪法中列举各行政区域单位。但是,现在我国的经济建设正在开始,国内各行政区域的划分还不能说已经完全固定了。”“人们提议增加有关疆域的条文,有一种用意,是为了要在宪法中肯定台湾是我国领土中不可分的一个部分,这个用意是好的。但是宪法可以不为此而增加新的条文,因为台湾是中国的神圣领土,是从来不发生疑问的。把台湾从美国帝国主义和蒋介石卖国集团的统治下解放出来,达到我们全国的完全统一,这是中国人民一定要实现的任务。” 其后,1975年、1978年和1982年对1954年宪法进行的修改也没有明文规定国家疆域。

现在来看,上述理由所具有的客观基础已经或正在发生变化:

首先,明文规定国家疆域已成为世界各国宪法的普遍现象和必要任务。

国家的独立依赖于其主权线和利益线的存在。所谓主权线,就是指国家的疆域。所谓利益线,就是指关乎主权线安全的紧密区域。因此,各国大多以宪法的形式明确规定国家疆域。截止20世纪70年代中期,35.2%的国家以宪法形式确定了该国所辖领土,64.8%的国家没有以宪法形式确定该国所辖领土。 在此之后,各国宪法特别是新制定的宪法对国家疆域的规定有较大的增长。以亚洲45个国家的宪法为例,有25部宪法明确规定了国家疆域,约占总数的56%。7部宪法采用隐含规定的形式,约占总数的16%。2部宪法没有规定疆域,约占总数的4%。在欧洲42个国家中,有22部宪法明确规定了国家疆域,约占总数的53%。14部宪法采用隐含规定的形式,约占总数的33%。2部宪法没有规定疆域,约占总数的4%。

其次,宪法明文规定国家疆域并不排除主权国家在其疆域内调整行政区划。

与1954年宪法制定时的客观条件不同,由于民族历史发展的深刻影响,我国具体的行政区划建制单元已基本定型。当然,如果地域范围、自然地理状况、生产力水平、交通通讯能力、民族分布、政治制度、国际形势等历史条件发生重大变化,行政区划设置模式也应相应地有所调整。但是,这不应该成为宪法不明文规定国家疆域的理由,因为宪法明文规定国家疆域并不排除主权国家在其疆域内调整行政区划,各国宪法对此大多有明确的界定。俄罗斯宪法规定:“联邦主体之间的边界可根据其相互间的协议进行变更。”(第六十七条)葡萄牙宪法规定:“葡萄牙包括在欧洲大陆上历史地形成的领土,以及亚速尔群岛与马德拉群岛。”“领水、专属经济区以及葡萄牙有权领有的近海海底之范域,由法律规定。”“国家不得转让葡萄牙领土或行使立法权之权利的任何部分,但修正边界不在此限。”(第五条)

最后,宪法明文规定国家疆域有利于从法律上维护国家统一。

应该看到,我国的国家统一还没有最终完成,受到国际少数国家支持的各种分裂活动日益威胁着国家的稳定。其中,“台独”危害最大:极少数人正在试图将台湾分裂的事实“法律化”。这主要表现在,一方面,在台湾问题上,美国刻意用法律形式确保美国对台政策的连续性。虽然美国与中国发表了有关台湾问题的三个联合公报,但美国政府对台政策的基石是《与台湾关系法》(1979年4月10日美国总统卡特签署,美国众、参两院通过)。该法成为美国政府对华对台政策最具约束力的法律。美国与中国在台湾问题上发生争执时,往往突出《与台湾关系法》的法律效力,因为三个联合公报只是美国政府在某一特定阶段或针对某些问题所作的政策宣示,《与台湾关系法》却是美国国会通过的法律,其地位和效力自然不同。另一方面,台湾当局正在推行“法律台独”。一是模糊“固有疆域”的含义。台湾“立法院”向“司法院”大法官提出解释“固有疆域”的申请,大法官作出一致裁定:“领土之范围如何界定,纯属政治问题;其界定之行为,学理上称之为统治行为,依权力分立之宪政原则,不受司法审查。”“对于领土之范围,不采列举方式而为概括规定,并设领土变更之程序,以为限制,有其政治上及历史上之理由。其所称‘固有之疆域’究何所指,若予解释,必涉及领土范围之界定,为重大之政治问题。本件声请,揆诸上开说明,应不予解释。”这种屈从于“政治问题”的裁定实际上是从对台湾分裂活动在“法律”上的纵容。二是制定所谓的“公投法”。2003年11月27日,台湾通过“公民投票法”(简称“公投法”),共分总则,提案人、连署人及投票权人,公民投票程序,公民投票结果,公民投票,罚则和公民投票争讼等7章64条,其中对所谓“防御性公投”的规定使“台独公投”的可能性仍然存在。三是认为台湾现行“宪法”从序言到总纲没有一个元素与台湾两千三百万人有关,所以鼓吹2006年左右要“建构台湾新宪法”。

相比之下,中国大陆一直主张:世界上只有一个中国,大陆和台湾同属一个中国,中国的主权和领土完整不容分割。为此,我们发表了一系列有关统一的讲话、声明和文件,例如,《全国人大常委会告台湾同胞书》(1979年1月1日)、《中国大陆和台湾和平统一的设想》(1983年6月26日)、《为促进祖国统一大业的完成而继续奋斗》(1995年1月30日)以及《台湾问题与中国统一》白皮书(1993年9月1日)、《一个中国的原则与台湾问题》白皮书(2000年2月)等。但是,这些讲话、声明和文件毕竟不同于法律。虽然现行宪法规定了中国统一的内容,但这一规定带有一定的宣示性质,缺乏可操作的规则。只有在宪法中明确规定国家疆域以显示国家领土的完整性、不可侵犯性并规定国家疆域变更的基本程序,才有利于向全世界显示中国的国家意志和十三亿中国人民的意志,有利于从法律上开展反“台独”的斗争。

三、国家疆域的宪法规定内容

从世界范围来看,各国对其国家疆域的宪法规定主要包括以下基本内容:

第一,国家疆域的完整性。各国宪法都使用相当精确的语言描述其全部的国家领土。阿塞拜疆宪法规定:“阿塞拜疆共和国领土包括阿塞拜疆共和国的内河、与阿塞拜疆共和国相连的里海部分、阿塞拜疆共和国领空。”(第十一条)越南宪法规定:“越南社会主义共和国是一个独立、主权、统一和包括陆地、各海岛、领海和领空在内的领土完整的国家。”(第一条)印度、斯里兰卡宪法明确规定了国家疆域的构成,并将“各行政区的名称”、“各邦及其领土”作为“附表” 列于宪法之后。克罗地亚宪法规定:“克罗地亚共和国的主权涉及到它的陆上地区、河流、湖泊、沟渠、内海水域、领海以及这些地区的上空。”“克罗地亚共和国根据国际法来实现在海洋地区和领国边界线以外的亚得里亚公海水下的主权和管辖权。”(第二条)墨西哥宪法第二编第二章专门规定了“联邦的组成部分和国家领土”。据此,墨西哥国家领土包括:联邦各组成部分的领土;岛屿,包括领海的礁石和小岛的领土;位于太平洋中的瓜达卢佩群岛和雷维里亚希黑多群岛的领土;大陆架和岛屿、小岛和礁石的海底基座;国际法规定的面积和范围以内的领海水域及内海;国际法规定的面积和形式内的、位于国家领土上面的空间。

第二,国家疆域的不可侵犯性。阿塞拜疆宪法规定:“阿塞拜疆共和国的领土是完整的,不可侵犯的和不可分割的。”(第十一条)罗马尼亚宪法规定:“罗马尼亚领土不可侵犯。”“国境按照组织法并遵照国际法原则及其他普遍准则予以确定。”(第三条)乌克兰宪法规定:“现有国境内的乌克兰领土是完整的和不可侵犯的。”(第二条)

第三,国家疆域变更的程序性。各国都将国家疆域变更的法定权限授予议会,因为从理论上说,只有议会才能代表人民。同时,这种变更必须遵守严格的法定程序。比利时宪法规定:“王国、省、市镇境界的变更或调整,须以法律规定。”(第三条)芬兰宪法规定:“芬兰共和国的领土不可分割,其边界,非经议会同意,不得变更。”(第三条)哥伦比亚宪法第一章“国家和领土”详细规定了“哥伦比亚同诸邻国的国界”、“属于哥伦比亚的岛屿、小岛、暗礁、小山和浅滩”以及“领空、领海和大陆架”,并明确规定“只有遵照国会批准的条约或协议,才能改变哥伦比亚的国界。”(第三条)立陶宛宪法规定:“立陶宛国家的领土是统一的,不允许任何一部分领土为任何其他国家所附属。”“国家边界只有依议会五分之四议员批准的国际条约才可变更。”(第十条)马耳他宪法规定:“马耳他的领土指在规定日前夕隶属于马耳他的领土和领水,以及议会随时以法律予以确定的领土和领水。”(第二条)在中国历史上,《五五宪草》(1936年)第一次对中国国家疆域的变更程序作了规定:“中华民国领土非经国民大会议决,不得变更。”(第四条)《中华民国宪法》(1946年)的规定与之相似:“中华民国领土依其固有之疆域,非经国民大会之决议,不得变更之。”(第四条)

第四,某些国家疆域问题的特殊性。这主要发生在那些国家处于分裂状态或领土有被分裂危险的国家。有些国家疆域问题则是由特殊历史原因造成的。意大利宪法第一百一十六条规定,给于西西里等地“以特殊的自治形式和自治条件。”希腊宪法第一百零五条强调,希腊对阿索斯山区“拥有完整的主权”。朝鲜宪法第五条使用了“北半部”的概念。德国宪法第二十三条规定:“待德国的其他地区加入后,本基本法也将在这些地区生效。”在中国,宪法或宪法草案或宪法性文件对一些特殊的国家疆域多次作出特别规定和说明。例如,1912年1月,中华民国临时大总统孙中山在宣言书中指出:“国家之本,在于人民,合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国”,对武昌起义后十数行省先后宣布独立也作了说明:“所谓独立,对于清廷为脱离,对于各省为联合,蒙古、西藏,意亦如此,行动既一,决无歧趋,枢机成于中央,斯经纬周于四至,是曰领土之统一。”这也就是强调,各省的独立不是独立王国之意,而是摆脱清朝统治的一种联合行动,并对西藏、蒙古等问题予以特别说明。1912年4月,《大总统袁世凯命令》强调:“现在五族共和,凡蒙、藏、回疆各地方、同为我中华民国领土,则蒙、藏、回疆各民族,即同为我中华民国国民,自不能如帝政时代再有藩属名称。此后,蒙、藏、回疆等处,自应统筹规划,以谋内政之统一,而冀民族之大同。民国政府于理藩不设专部,原系视蒙、藏、回疆与内地各省平等,将来各该地方一切政治,俱属内务行政范围。现在统一政府业已成立,其理藩事务,著即归并内务部接管。”旧中国的许多宪法都延续了这一立法思路。例如,《中华民国训政时期约法》(1931年)规定:“中华民国领土为各省及蒙古、西藏”。(第一条)《五五宪草》(1936年)规定:“中华民国领土为江苏,浙江,安徽,江西,湖北,湖南,西川,西康,河北,山东,山西,河南,陕西,甘肃,青海,福建,广东,广西,云南,贵州,辽宁,吉林,黑龙江,热河,察哈尔,绥远,宁夏,新疆,蒙古,西藏等固有之疆域。”(第四条)新中国宪法则突出规定了台湾的地位。1978年宪法首次明确规定:“台湾是中国的神圣领土。我们一定要解放台湾,完成统一祖国的大业。”(序言)1982年宪法则规定:“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。”(序言)

四、中国国家疆域的宪法定位

自先秦时期起,在现有中国国家疆域内开始形成一个核心区域。随着国家的发展,这一核心区域虽时有盈缩,但在17世纪以后也逐渐形成和固定下来,并最终形成中国现有的国家疆域。如何保有祖先留给我们的这笔最大遗产,这是每一个中华儿女都不能不认真思考和对待的问题。

根据国际国内形势发展的需要,我们主张在宪法中明确规定我国的国家疆域:

第一,国家疆域完整性的规定。宪法应规定:中国领土包括其固有的领陆、领海、内水及其领陆、领海、内水的上空和地下。中国领陆包括中国大陆及其沿海岛屿、台湾及其包括钓鱼岛在内的附属各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其它一切属于中国的岛屿。中国领海为邻接中国陆地领土和内水的一带海域。中国对其专属经济区和大陆架行使主权权利和管辖权。中国领海基线向陆地一侧的水域为中国的内水。中国在公认的国际法原则基础上拥有与其国家利益相一致的自主开发、利用太空疆域的权利。中国在公认的国际法原则基础上拥有和平利用网络、打击网络犯罪的权利。11

第二,国家疆域不可侵犯性的规定。宪法应规定:中国的领土是完整的,不可侵犯的和不可分割的。中国公民有维护国家领土完整和安全的义务。禁止以任何形式分裂国家领土

第三,国家疆域变更程序性的规定。宪法应规定:非经中国全国人民代表大会常务委员会以其全体委员三分之二以上的多数通过,中国的边界不能改变。

第四,某些国家疆域特殊性的规定。宪法应规定:台湾是中国神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。中国全国人民代表大会常务委员会于必要时得就国家领土的变更举行全民公决。12


猜你感兴趣

更多 >>

评论

评 论

更多精彩内容