如果你把联合国维和语言改为汉语,那么我派一个师都可以!

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导读:原题:北京外交政策大转变 大陆首次成建制安全部队海外维和 发布时间:2013-08-05 15:27 作者:王衍   [内容摘要]:“这是中国首次派出成建制安全部队参与维和,这是中国的一大突破,这一突破意味着中国实现了维和警察、医护人员、工兵部队、安全部队等全面性的维和任务的开展。”   7月1日,马里首都巴马科,烈日炎炎下,象征着联合国维和部队的蓝色头盔和贝雷帽,被换到原驻守当地的非洲部队人员的头上。此举象征着“联合国派驻马里多层面综合稳定特派团”正式取代原有的“非洲领导的驻马里国际支持

原题:北京外交政策大转变 大陆首次成建制安全部队海外维和

发布时间:2013-08-05 15:27 作者:王衍

[内容摘要]:“这是中国首次派出成建制安全部队参与维和,这是中国的一大突破,这一突破意味着中国实现了维和警察、医护人员、工兵部队、安全部队等全面性的维和任务的开展。”

7月1日,马里首都巴马科,烈日炎炎下,象征着联合国维和部队的蓝色头盔和贝雷帽,被换到原驻守当地的非洲部队人员的头上。此举象征着“联合国派驻马里多层面综合稳定特派团”正式取代原有的“非洲领导的驻马里国际支持特派团”,开始为7月末的马里大选进行维和行动。而在遥远的东方,400名黄皮肤的中国维和人员已经整装待发,准备加入此次联合国维和任务规模排名第3位的12600人的任务中。

与以往不同的是,“这是中国首次派出成建制安全部队参与维和,这是中国的一大突破,这一突破意味着中国实现了维和警察、医护人员、工兵部队、安全部队等全面性的维和任务的开展。”前联合国副秘书长、中国联合国协会会长陈健在接受《凤凰周刊》记者采访时铿锵有力地说道。

此消息一出,英国《金融时报》发表文章认为,这标志着北京方面的外交政策发生重大转变。

灵活机动应对外交原则

“中国维和部队在国际舞台上的一举一动都像是中国外交的试金石,作为公共外交的重要组成部分,外界对其的关注程度有增无减。”中国社科院世界经济与政治研究所研究员李东燕表示。此前她一直观察着外界对中国维和部队的态度。

早在今年1月,国际社会对中国维和部队是否派兵以及是否派安全部队至马里的讨论就已开始;随着马里局势的恶化,联合国安理会于4月一致通过从7月起向马里派驻一年维和部队的决议。

接下来,联合国谈判时断时续,5月末在路透社、《经济学人》陆续引述联合国官员的话说,“中国即将派遣最大规模(500-600名维和人员)以及包括作战部队”的消息后,外界才真正掀起对中国维和行动的热议。对于“中国此次主动提出参与马里维和”的传闻,有观察人士分析称,北京希望以此稍微缓和西方对中国的叙利亚问题立场的不满,并巩固自己在非洲的地位;而另一种声音则认为,中国意借此次行动是改善只在非洲谋求自然资源的负面形象。

虽然无从确定此次行动的发起方究竟为何者,但可以肯定的是,此举的确挑断了中国不干涉别国内政原则的外交神经。“中国维和部队面临的矛盾困境来自中国在国际社会中被期待发挥作用和被制约、被怀疑、被挤压的处境。”李东燕如此总结。

基于中国不断迅速攀升的经济实力和国际地位,联合国负责维和事务的副秘书长盖埃诺早在2007年就曾公开表示,期望中国派遣安全部队(作战部队)参与联合国维和行动。

而近几年来,此声音日渐强烈。与此同时,国际社会对于“中国威胁论”的猜忌使得中国在维和事务中不得不小心翼翼。

美国智库国际危机组织(ICG)在2009年出台的《中国的联合国贡献与日俱增》报告中称,中国在决定是否授权参与维和时,政府会参考三条核心指导方针:前两条是联合国前任秘书长达格·哈马舍尔倡导的、传统维和行动的原则——“东道国同意”和“仅当自卫时方可使用武力”;在此基础上,中国政府又增加了一条——需得到地区组织的支持。

不过报告也指出,“中方一直在安理会的讨论中强调‘不干涉内政’原则。然而,其立场正逐渐变得务实。它灵活使用这些原则,直到这些原则似乎已经消失的地步。灵活机动的做法可解决维和传统原则与其现实主义动机之间的矛盾”。

不平衡的联合国维和规则

而随着联合国维和内容和性质不断发生变化,不仅给中国熟悉的维和议题和领域带来冲击,也给《联合国宪章》的基本原则和传统维和基本原则带来挑战。据李东燕观察,联合国维和中的“保护责任干预”模式已在科特迪瓦、海地、几内亚比绍等国家展开应用,尤其对战火纷飞的利比亚进行了干预,都表明联合国的维和手段纵深向所在国内政延展。这也给中国未来的维和参与行动带来不可回避的挑战。“但事实上,每个国家向联合国派遣维和人员时都很谨慎,因为这不仅是关乎联合国与本国的外交原则与国家形象,更关乎每个维和人员的生命安全。”

截至目前,中国共参与联合国23项维和行动,派出2.2万人次,是115个联合国维和出兵国中派出工兵、运输和医疗等保障分队最多的国家。在此次马里的维和行动中,大部分维和部队成员来自于非洲、亚洲国家和法国。据李东燕介绍,联合国维和行动中存在着“发达国家出钱、发展中国家出人”的“不平衡”现象。

目前,中国是五大常任理事国中派遣维和人员最多的国家,包括马里维和行动在内,中国有2000余名维和人员在世界上16个任务区中的10个区域执行任务。据联合国官方网站数据显示,截至今年5月31日,其他四个常任理事国的维和人数分别为,美国118人、俄罗斯102人、英国281人、法国950人。在联合国维和任务中人数最多前几位国家,则分别为巴基斯坦8230人、孟加拉国8836人、印度7868人、埃塞俄比亚6501人。

而在联合国官方网站公布的维和费用预算中,去年6月至今年6月经联合国决议通过的会费总额共计73.3亿美元,其中美国贡献28.38%,俄罗斯3.15%,英国6.68%,法国7.22%。中国贡献6.61%,成为联合国第六大缴费国。

“多年来中国在人力和财力的维和贡献上都不少,但这与其在维和行动中高级指挥官的数量并不匹配。”国防大学战略研究所研究员、解放军陆军大校徐纬地指出,在目前中国维和高级指挥官中全指挥官(full commander)不足5人,占维和人员总数不到0.0025%。

在非洲撒哈拉沙漠南缘的马里,全年平均温度在30摄氏度,半年来战乱不断、民不聊生。北部重镇通布图由于缺少夜视仪等作战装备,作战部队到了夜晚无法执行任何行动。甚至在白天,驻军也常常因为车辆不足,性能不佳,无法对乘坐皮卡车的极端武装分子进行追击。有分析人士指出,原联合国驻非洲部队战斗力有限、组织混乱,加上物资补给严重不足,大部分非洲驻军士气低落。而中国维和部队不仅要面临枪林弹雨的战争风险,更要对流离失所的当地百姓进行日常生活秩序维护和医疗救援,任务艰巨。

针对维和当中可能遭遇的危险情况,李东燕表示,维和部队可以携带轻武器自卫,此外也有专门作战部队负责安保工作。比如当中国派遣的工程兵修路之时,工程兵自己会携带轻武器(枪支),其他国家维和部队则负责安保工作。“最近中国派出的这批警卫部队和安全部队专门负责安保工作,这是我们在派遣方面的一个变化。”

然而,虽然此次维和部队总人数超过万人,但诸多观察人士并不对当地和平形势抱有太大希望,“马里想要在短时间内整合力量、建立完善的组织、形成强大的战斗力,恐怕不太现实”。

中国可发挥的空间还有很多

2013年6月19日,联合国秘书长潘基文在访华时首次参观了位于北京怀柔的国防部维和中心,并在作战指挥室与中国赴南苏丹维和医疗分队进行了视频连线,参观后他高度肯定了中国维和部队的贡献和能力。

然而,像诸多国家一样,中国在维和事业上更为活跃的部门往往是外交部,而非国防部。按照联合国维和审批流程,当安理会批准创建一个维和特派团时,其维和行动部就开始着手筹备高级领导小组,寻求成员国财政、人员与供给支持。收到这类请求后,中国常驻联合国代表团立即向中国外交部汇报。经研究,外交部就参与水平、类型和时间跨度向国务院和中央军委提出建议。而中央军委负责决定任命某特定军区执行该任务。

目前,驻利比亚的中国维和人员主要来自北京军区、南京军区和沈阳军区;刚果民主共和国的来自兰州军区;黎巴嫩的来自成都军区和广州军区;达尔富尔的来自济南军区。

2009年,一份名为《中国的联合国贡献与日俱增》的报告指出,“外交部在增加中国维和参与方面最为积极,因为它的根本使命就是保护中国的国际利益,并向世界展示中国积极、正面的形象。而军队的最高任务是维护国家安全,因此维和并不是其工作的重点。”该报告披露,2008年中国外交部曾用两个月来说服人民解放军向索马里派遣海军舰队,参与多国打击海盗的行动。

但目前从中国军方态度转变来看,这种部门之间诉求不同所产生的不平衡感正在降低。近年来“参与维和行动利大于弊”的观点得到越来越多军方人士的支持。徐纬地表示,维和行动为中国军队在和平时期提供了提高军事行动能力的锻炼机会,有利于中国军队开阔视野,学习国外经验。

据了解,中国曾经坚持向苏丹派遣工程小分队的同时派出本国安全部队,但因外界因素干扰最终未能如愿。而此前有消息引述联合国官员的话称,此次马里维和行动中的安全部队是由中国主动提出的。对此,《凤凰周刊》记者未能获得最终确认,但有了解情况的人士私下表示,由中国提出的可能性也属于合理范畴。

不过,自2002年中国对联合国的维和行动不断扩大以来,“中国维和人员的强项主要在于工兵和医疗队,其他方面仍然有诸多可发挥的空间”。对此李东燕建议,中国维和应走出“修路筑桥建医院”模式,除了在“国家能力建设”方面扩大支持外,作为对联合国“善治和平”的补充,中国可推进“发展和平”的部分,将遣返安置、稳定治安、青年就业、消除贫困等内容联系起来。

在对非洲的实地考察中,李东燕发现德国政府出资支持联合国开发署和联合国乍得特派团建立法律援助所;荷兰、美国政府出资支持联合国在塞拉利昂建立打击有组织跨国犯罪小组;日本、英国等国家资助联合国在刚果金建立警察培训学校等,“这些对中国都是很好的借鉴”。

中国应争取成为“调控者”

而中国民间对中国维和部队的期待远远大于此。

6月初,因加纳政府严打非法采金者,124名中国公民被扣押。其中多名中国公民在向国内求救时称加纳军警在行动中打、砸、抢、烧并进行勒索,同时还遭遇当地居民的野蛮抢劫。面对越来越多华人海外利益受损的情况,不少网民也质疑“中国维和部队在为谁维和?如果连自己在外公民的生命财产安全都不能保障,政府还有什么脸面夸耀自己?!”

但现实层面,中国维和人员数量与派遣地的需求难以成正比,按照马里地区400名维和人员和2000名中国侨胞的比例来算,供求比例为1:5。而据某位不具名维和人员介绍,有不少地区的供求比例为1:600,甚至是1:10000。

不过从目前形势来看,提高供应量的可能性并不大。徐纬地表示,按照近几年联合国维和每年2000人的需求,中国国内起码要有7000-8000人来进行每个阶段的休整、轮换和待命,“这在目前很难做到”。中国人民武装警察部队学院的张慧玉教授则指出,中国许诺提供军事观察员、民事警察、工程和医疗人员、运输和其他支持,但是并没有提供有关能力和计划的详细资料,“这反映出中国可以动员的维和人员和资源有限”。

维和事业所在的舞台既有国际合作,又包含国际斗争。近年来不少学者呼吁:为在维和国际和平和安全的前提下最大限度地实现国家利益,中国维和的发展不仅要体现在“量的扩张上”,更应体现在“质的提高上”。在联合国维和行动中,中国不仅要作为普通的参与者参与,而且更要努力成为“调控者”。

目前,中国也正在维和舞台上积极争取着类似的角色。7月6日,中国与联合国在河北廊坊首次共同举办维和警察甄选考官培训班。来自中国、美国、德国、巴西、印度等20个国家的39名维和警察参加了为期4天的培训,并通过联合国认证考试,获得甄选考官资格。

2012年,中国维和警察培训中心顺利通过联合国维和警察派遣前培训课程认证,由此成为世界第九个、亚洲第一个通过此项认证的国家。随着联合国维和行动的持续深入、维和警察需求的不断增加,对维和警察综合素质要求必然越来越高,培养和储备一批具有专业水平的联合国甄选考官显得尤为重要。而这一提议此前已在谈判席上讨论了近10年之久。

但眼下,中国维和“质量提高”面对的最大挑战莫过于维和人员的英语水平。2002年成立的河北廊坊中国维和警察培训中心和2009年成立的北京怀柔维和中心有聘请来自英国和瑞典的军官进行英语交流和培训,但由于中国军人英语基础薄弱和培训时间仓促等原因,英语水平仍是其参与国际事务的最大短板。在一次国际军事学术会议上,有外国军方人士提出“中国派出部队不够积极时”,徐纬地不得不回应道:“如果你把联合国维和语言改为汉语,那么我派一个师都可以。”

(实习生倪珊珊对此文亦有贡献)

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