中国商务部的预算让不明就里者有些吃惊。

2010年4月6日,商务部公布了2010年度该部门的财政收支预算信息,支出总额为151.57亿元。其中,外交支出是占比重最大的支出项目,总额高达140.6亿元,而对外援助总额为130.85亿元,占财政拨款总支出的。

几乎与此同时,联合国和美国政府在纽约举行了一个海地重建筹款会议,超过50个国家共捐助了53亿美元,但中国仅捐助了150万美元,与冈比亚和摩纳哥差不多。美国《外交政策》(5/6月号)揶揄说,这些钱甚至还不够买上海郊区的一栋别墅,中国花钱的方式与作为一个负责任的全球大国的地位越来越不相称。

中国数额巨大的对外援助,究竟去了哪里,起到了什么作用?这是个值得深入思考的问题。中国在世界上的政治经济地位在变,对外援助的思路和理念也应该与时俱进了。

对外援助曾是“严肃的政治活动”

中国的对外援助,从新中国成立的那一刻起就已启动。

据解密的外交档案显示,某国“要求中国提供”、“请求中国援助”、“请求我给予”、“要求我援建”、“要求我派”,是20世纪50年代我国一些驻外大使馆来电及外交部上送报告中的常见字句。

1950年7月,我国首任驻蒙古国大使吉雅泰到任不久,蒙古总理乔巴山就向他提出“要求帮助解决劳动力的问题”。这大概是向我国最早提出的外援请求。当时,中方的答复是:“因为国内解放战争尚未结束,动员工人出国是有困难的,这个问题容后考虑。”

1955年4月,在周恩来总理的关心下,首批8200名工人赴蒙。

在标明1951年5月15日的一份材料上,越方的要求开门见山:“我们正处在青黄不接期间,如无援米必告断炊。因此,恳切要求你们再帮助我们1500吨至2000吨大米,以渡过此难关。”

到1960年年底,中国提供援助的国家还有:朝鲜、柬埔寨、尼泊尔、缅甸、马里、乌干达、刚果、喀麦隆、伊拉克、叙利亚、埃及、阿富汗等,一共22国。

1960年7月1日,时任外贸部副部长的李强向全国外事会议提交的报告称,从1950年起至1960年6月底,中国同某些兄弟国家和亚非民族主义国家达成协议,由中国提供的无偿援助和贷款总额为40.28亿元人民币,这个数字接近1953~1957年“一五”计划期间国家基建投资计划427.4亿元的1/10。

1960年1月,与外交部、外贸部平行的中国对外经济联络总局成立,专门负责向外国赠送现款、食品等。就在大饥荒最严重的年份,外援激增。

古巴的切?格瓦拉1960年11月访华,中国给了6000万美元的“贷款”,周恩来特别告诉格瓦拉,这钱“可以经过谈判不还”。

1961年1月,中国和苏联分裂,中国希望阿尔巴尼亚帮忙骂苏联的赫鲁晓夫,给了5亿卢布,还用外汇从加拿大买小麦送给阿尔巴尼亚。靠着中国的食品,阿尔巴尼亚人不知“定量”为何物。这一切都发生在大饥荒时期。阿尔巴尼亚跟中国谈判的主要代表希地说:“在中国,我们当然看得到饥馑。可是,我们要什么中国就给什么,我们只需要开开口。我感到很惭愧。”

这段时期,中国对外援助的数额非常之大。1967年我国对外经济援助占国家财政支出的,1972年达51亿多元,占财政支出的,1973年更是上升至,超出世界上最发达、最富裕的国家对外经济援助的比例。

这些援助,都是作为严肃的政治活动进行的,美其名曰“国际主义”。

“绝不附带任何条件”是中国对外援助的“圣经”

改革开放后,中国的对外援助政策也进行了改革和调整,突出了 “平等互利、形式多样、注意实效、共同发展”的内容,对外援助的经济意义超越了对政治利益的诉求。考虑到中国的经济实力和国内的实际状况,对外援助金额并没有相应大幅增加。

1995年是中国对外援助框架全面改革的转折点,其目标是根据时任外经贸部部长吴仪提出的“经贸大战略”,把对外贸易、资本流动和国际经济合作结合起来,运用国内外资金、资源和市场来促进中国的经济发展。

为了实现这一目的,中国需要追求对外援助形式的多样化,同时兼顾受援国和中国双方的利益。此后,金融机构提供的优惠贷款成为中国对外援助的主要形式,合资合作项目开始受到更大的重视和鼓励。

而今,中国的对外援助主要由无偿援助、无息贷款、优惠贷款三部分组成。商务部的数据显示,自1995年开始对外提供优惠贷款以来,截至2008年年底,中国已向74个国家提供了优惠贷款,支持各类项目252个。

中国的对外援助在各个阶段表现出不同的特点,但从整体上讲,对外援助以平等互利、共同发展为基本指导原则,不附加任何政治条件。

奠定这一基调的是周恩来。1964年,周恩来访问非洲11国途中,在马里宣布了中国对外援助的八项主张,其中第二条一直被奉为中国对外援助的“圣经”:中国政府在对外提供援助的时候,严格尊重受援国的主权,绝不附带任何条件,绝不要求任何特权。

不干涉内政做法遭质疑

然而,中国尊重受援国主权、不干涉内政的做法遭遇西方的质疑。

美国智库对外关系理事会高级学者费恩波姆在《外交政策》双月刊发文称,中国的援助或贷款与发达国家的不同。中国从不过分关心减少贪污,提高透明度,或者提高私营公司运营水平,相反,它通常要求受援国家购买中国产品或者雇用中国工人。例如,最近中国对哈萨克斯坦的

100亿美元贷款,对土库曼斯坦的40亿美元贷款,以及对塔吉克斯坦的6300万美元贷款,对推动这些国家的经济决策改革几乎没什么效果,对政府治理的提高就更没什么作用了。

文章认为,向世界其他国家捐款时,中国不遵守发达国家和国际机构制定的规则。中国的贷款通常是秘密协商,没有传统的附加条件,往往提供给那些西方国家资金害怕去的地方。中国既投资也捐助,比如2009年它对阿富汗的7500万美元贷款后来就变成了援助。

文章还批评说,中国一般喜欢单独行动,很少有与其他国家或机构的合作或协调。

对中国提供援助却不提附加条件的做法,美国官方也予以反对。

2008年3月18日,美国国会美中经济与安全评估委员会在华盛顿举办了一场以“中国日益增长的全球影响”为主题的听证会。应邀出席的美国国务院负责东亚和太平洋事务的助理国务卿帮办柯庆生在会上对中国“不附加任何条件”的对外援助政策提出质疑,称中国的政策可能阻碍美国、欧盟等援助方“促进发展中国家经济长期发展、保持政治稳定”方面的努力。

柯庆生表示,中国近来通过提供“不附加任何条件”的援助,在经济领域“大举进犯”第三世界,尤其在非洲、拉美和太平洋地区,并通过经贸手段加深与这些地区国家的政治关系。中国的政策与美、日、欧、世界银行和国际货币基金组织等援助方“以外援为杠杆,促进受援国改善人权、进行改革”的政策完全相反。

他说:“我们很担心与国际社会不协调的中国外援项目,将抵消其他援助方促进良政、提高透明度的努力。我们认为,提供附带这些条件的援助项目才是促进第三世界保持长期经济增长和稳定的最好方式。”

外界对中国对外援助不考虑人权的指责,集中在苏丹达尔富尔问题上。苏丹政府受到众多联合国决议的谴责,中国对苏丹给予了积极的对外援助,但由于中国注重平等、互利、透明和不排外的经济合作,并坚持不干涉他国内政的原则,一开始并没有对苏丹的人权状况予以特别的关注,后来苏丹人道主义危机升级,中国非常被动,奥运前夕,好莱坞大导演斯皮尔伯格宣布放弃奥运会闭幕式艺术顾问角色,引发全球舆论界哗然,原因就是中国对达尔富尔的人道主义危机“不作为”。

中国社科院美国所研究员周琪撰文指出,由于中国在近代所遭遇的百年屈辱,中国对西方列强侵略和干涉中国内政的行为记忆犹新,因此对尊重主权的外交原则更为重视。但是,如果中国要想向世界显示中国是一个负责任的国家,就必须在坚持不干涉别国内政的原则和在国际上促进人道主义危机解决方面作出适当的平衡。忽略人道主义问题而坚持完全不介入的做法,在冷战后的全球化时代不能得到国际社会的认同。

中国对外援助和贷款方式正在改变

面对外界压力,中国的对外援助也与时俱进。作为一个负责任的全球大国,中国与其他国家和国际机构的合作越来越多。在中国资金改变世界的同时,中国自身也在被改变。

1997年中国开始主动参与国际组织的多边援助。2000年中国又向世界粮食计划署、联合国开发计划署等10个国际组织提供了多边援助。参与多边援助表明中国对外援助观念的重大转变。

转折点在2007年。这一年,中国加入了国际开发协会的捐助国名单,该协会是世界银行下属机构,专门为最贫穷的国家提供无息贷款。

当时,此举引起西方媒体热议。BBC评论说,中国在8年前还是国际开发协会的受援国,如今首次从受援国转变为捐款国,“具有很大象征意义”。而《德国之声》则认为,这种“象征意义”不可小看,这将是一个转折的开始,中国总的趋势是从受援国完全变成出资国。那么,中国就真正走出了第三世界。

当然,这些都是小变化。但是对长期以来一直在国际舞台“独舞”的中国来说,以前这是很难想象的。随着中国逐渐强大,它将会受到更大的压力放弃单打独斗。一方面,中国继续寻求在国际多边贷款机构中获得更大的影响力和投票权;另一方面,中国将面临自身贷款政策与这些国际组织规定的矛盾。实际上,中国的贷款在很多情况下已经推动了这些机构的改革。

“中国已经改变了他们的策略,”几内亚财政部的一位资深经济学家2009年对《纽约时报》表示,“他们不再会向一个不稳定国家的不确定市场中注入50亿美元。”这很重要,提醒人们,在中国迄今改变世界的同时,与世界更紧密的联系也在改变中国。

本文内容于 2013/8/1 0:42:15 被兆家灯火编辑