[原创]服务型政府建设:关系国家前途命运的重大改革

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党的十八大提出要建设“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”;李克强总理多次提出要简政放权,转变职能,改革政府审批制度。经过这段时间的学习与观察,青衫老祖越来越深刻的体会到,“建设服务型政府”不是一句时髦的空洞的口号,而是具有实实在在内容、有着明确价值追求的重大改革宣示。它的提出,其意义完全可以同“建设社会主义市场经济体制”相提并论、等量齐观,是关系国家前途命运的重大改革。

一、“椅型理论架构”:为什么说服务型政府建设是关系国家前途命运的重大改革?

下边的理论观点基本都是专家提出来的,但“椅型理论架构”是青衫老祖发明的。用句时髦的话叫集成创新。这个集成拥有专利权,很能说明问题。

——椅子座板:服务型政府建设。服务型政府就是以公共服务为职能的政府。具体是三句话:创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义。三句话实际又可以概括为两句话、四个字:服务和管理。服务包括经济调控、公共服务。管理就是市场监管和社会管理。

——椅子腿:四个理论假设。为什么要搞服务型政府建设?理论界提出四个理论假设:

一是服务型政府建设能够促进经济发展方式转变和可持续增长。公共物品也是社会财富、公共物品生产也是国民财富供给。因此,归纳西方发达国家的成功经验,自1960年代以降的大规模公共服务体系建设,确保了经济结构的优化升级和社会和谐稳定,为可持续快速发展提供了有力支撑。中国目前正处于西方发达国家1960年代的平均水平,已经进入依靠完善公共服务体系实现“友好型”增长的阶段。

二是公共服务保障不力可能引发社会冲突。有专家以历史上的农民起义为例,多数农民起义的导火索是旱涝灾害期间的大规模饥荒。同样是阶级社会,在国家粮食储备丰盈、能够及时启动救灾机制的阶段,社会平稳进步;而国库空虚、官员贪腐、灾害救济不力、民不聊生的情况下,农民起义很容易蔓延全国。这说明,完善的社会保障制度,拓展而言也就是完善的公共服务体系,是社会的“稳定阈”。公共服务体系越健全,社会保障越有力,则社会越和谐。

三是公正是社会主义的核心价值。有专家指出,资本主义的核心价值是自由和民主;社会主义的核心价值是公正和民主。民主是普世的,自由也是普世的,但是,社会主义应该有比自由更可贵的东西,那就是公正。资本主义自由的结果可能是极不公正;而社会主义运动的重要目的就是实现社会公正。完善公共服务体系,就是要让所有公民都能够均等的分享政府提供的包括社会保障、公共安全、国家安全、社会秩序在内的公共物品,消除因市场经济而导致的不公正现象。

四是光有经济体制改革而没有******,改革不会成功。这是小平同志于上个世纪八十年代就作出的重要论断。这是符合马克思主义唯物史观的。马克思早就指出:经济基础决定上层建筑;上层建筑反作用于经济基础。******属于上层建筑范畴,必须随经济基础的变革而变革。建设服务型政府,是行政体制改革的范畴,无疑也是******的范畴。它的提出,是上层建筑必须适应经济基础的战略抉择。

——椅子扶手:“两个矛盾”论。椅子要有扶手,这样才有气势。有“两个矛盾”论,为我们的椅子理论架构装上了扶手。一个是关于我国供给与需求的矛盾。有专家指出,中国当前的主要矛盾依然是人民群众日益增长的物质文化生活需求与落后的社会生产力之间的矛盾。但是,过去30年主要表现为私人物品的匮乏;现在,私人物品的供给解决了,社会主要矛盾具体表现为人民群众日益增长的公共物品需求与供给严重不足的矛盾。另一个参与同渠道的矛盾。即我国当前的主要矛盾是人民群众广泛参与社会管理的需求与参与渠道不畅的矛盾。随着我国进入中等收入国家,人民群众的民主意识也明显增强,参与社会管理的愿望日趋强烈。但是,由于社会管理体系不够完善,人民群众的参与渠道并不宽阔,一些原本可以通过疏放解决的问题,往往日积月累成群体性事件。这两大矛盾都是人们日益增长的物质文化生活需求与落后的生产力之间的矛盾的具体化,是新时期的新的表现形式。这俩矛盾解决不好,都有可能导致社会动荡。如果说“四个腿儿”是从“改革红利”角度看待服务型政府建设的必要性的话,那么,“两个扶手”则从“不改革的风险”的角度展示了建设服务型政府的紧迫性。改革,前程远大;不改革,危机四伏。这就是为什么有专家将提出建设服务型政府与提出建设社会主义市场经济体制放在同等重要的历史地位的根本原因——因为,如同当年提出建设社会主义市场经济体制一样,在改革开放30年后的今天,明确提出建设服务型政府,的确是关系国家前途命运的重大改革!

——椅子靠背:实事求是的哲学思想。这是建设服务型政府的方法论基础,有了这一方法论基础,中国的改革就有了最大的靠山。中国革命和建设、改革实践都充分证明,体制改革也好,社会管理体制改革也好,行政管理体制改革也好,要想走对路,有成效,归根结底要靠实事求是的思想路线。实事求是既可以帮助我们决定改还是不改,什么时候改,也能够帮助我们找到符合中国实际的改革路线图。现在,建设服务型政府已经势在必行,中国必须审时度势的做出战略决断;而如何把改革推向深入,又必须以实事求是为指导,既不唯本本,也不唯“西方”,一切从中国的实际出发,因时制宜、因地制宜,与时俱进、顺天应人。唯此,我们才有可能走出一条中国特色的服务型政府建设之路!

二、核心在于转变职能,机构增减须服从于公共服务需要

青衫老祖认为,建设服务型政府,不能理解为建设“小政府”。政府是大一点好,还是小一点好,不是能否形成良政善治的关键性因素,因此也不是能否成为人民满意政府的关键性因素。政府能做事、做百姓所需要的事,大一点没关系;政府不做事,甚至做百姓不喜欢的事,再小也没有存在的必要。从西方发达国家看,政府不是在缩小,而是在加强。美国联邦政府有181万人,农业部有10万多,国防部更是超过87万人。这不是小政府,而是典型的大政府。其所以如此,是因为随着人们生活水平的不断提高,人们对于公共服务的需求也在不断提高;在依靠私人不能提供的情况下,政府就必须承担起提供公共物品的责任。

现在的中国所显示出的一切矛盾,其实都可以归纳为一句话:公共物品供给不足。而公共物品供给不足的原因,无疑也是市场失灵和政府失灵双重原因所致。一方面,在市场经济条件下,私人机构无法提供包括医疗保障、失业保障、就业援助、养老保障、住房保障、免费教育、公共安全、国防安全等公共物品,另一方面,政府的公共服务体系不健全,服务能力不足,导致公共物品供不应求。因此,建设服务型政府,立足点决不应是减人减机构,而应当是强化公共服务,满足人民群众对于公共物品的客观需要。

转变政府职能,必须讲全三句话,不能少讲一句,更不能只讲一句。哪三句话呢?也就是创造良好发展环境,提供优质公共服务,维护社会公平正义。一是创造良好发展环境。这应当是针对企业说的。既包括政策环境、制度环境、生态环境,也包括人文环境、安全环境、市场环境等,都应当是良好的,不能是差的,更不能是坏的。要逐步形成一个良性互动的格局,那就是政府创环境、企业谋发展。核心是规则。要让企业在同一的规则下公平竞争、自主发展。二是提供优质公共服务。这应当是针对百姓说的。要把依靠市场、依靠企业不能解决的问题,在政府的主导下都通过公共物品的方式予以解决,从摇篮到坟墓,都要让百姓享受到公平、均等、优质的公共服务,充分体会到社会主义制度的温暖。三是维护社会公平正义。这应当是针对全社会讲的。要害是建立起一套完善的社会规范,不能让无法无天者获利、遵规守法者吃亏。要提倡机会平等,给每个中国公民提供平等的实现个人梦的机会。要保持社会福利大体均衡,调节高收入人群,壮大中等收入人群,保障低收入人群,坚决消除“无保”人群。要捍卫法律法规的尊严,坚决防止“土豪劣绅”现象死灰复燃、坚决遏制腐败、坚决保障人民群众的合法权益不受侵犯,让中国百姓尽情呼吸公正和自由的空气。

为什么这三句话一定要讲全呢?因为这三句话相互关联、互为依存,是一个有机的整体。如果只讲优质公共服务,不讲经济发展,优质服务就失去存在的基础;如果只讲经济发展,不讲公共服务,则百姓就难以公平的分享改革发展成果,就不会有很高的幸福指数,出现国家繁荣昌盛,百姓怨声载道的历史悖论(统一、建设、疆土和文化功业空前的大隋既是如此),背离社会主义制度的本质。而作为上层建筑的社会公平正义,尽管具有相对独立性,但是,也必须是建立在经济发展、人民幸福基础上的公平正义。没有经济发展、人民幸福,所谓公平正义就是空话;反过来说,没有公平正义,经济发展也难以持续,人民幸福也将成为泡影。因此,建设服务型政府,必须把“三句话”讲全;转变政府职能,也必须把“三句话”的文章做全做好。

转变政府职能,还需要正确看待机构调整问题。在以不突破编制的情况下转变职能,对政府机构做出一些调整,是不可避免的。从国务院设立食品药品安全监督管理总局、设立统一的海监局(海警局)、加强国家能源局、合并卫生部和计生委、广播电视总局和新闻出版总署等举措看,转变职能也必然带来机构的适当调整。但是,调整不是调加,也不是调减,而是调顺,不能单向的做减法,而是要有增有减,当增就增,当减必减。要害在于调整优化政府职能,只要有利于职能优化,不论是增还是减,都应当是允许的。

三、健全公共服务体系是建设服务型政府的必由之路

人民群众对于公共服务的需求是无限的,而政府的能力是有限的。加之政府的职能更核心的部分是创建“秩序”,为所有公民和企业的自由、自主、平等的竞争和发展创造良好的发展环境。因此,希望政府大包大揽,包办所有公共服务、提供全部公共物品是不现实的,在社会主义市场经济体制下,也是不必要的。解决政府的有限性与需求的无限性之间的矛盾,就需要建立健全公共服务体系,形成公共服务的“体系供给”。归纳起来,应着力做到以下几点:

(一)创新社会管理体制。十八大报告指出:“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系,加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”青衫老祖认为,这个提法是好的,是符合中国实际的。党委领导,是中国社会主义发展方向的保证;政府负责,是建设服务型政府的要求所决定的;社会协同和公众参与,则是弥补政府能力之不足,多渠道满足人民群众公共服务需求的必由之路;法治保障,是确保各方面的职责落实到位,依法有序提供公共服务的必然要求。因此,创新社会管理体制,归根结底就是要落实耗十八大报告的要求,搞好顶层设计,明确职责分工,确立行为规范,确保高效有序。

(二)创新公共服务手段。核心是要不要引入市场机制问题。严格的讲,公共物品并不属于市场经济。因为市场经济主要为私人物品的供给提供体制和机制的动力;在公共物品供应方面,市场经济是失灵的。其所以如此,是因为公共物品具有免费享用和非排他性,搞公共物品不能挣钱也不会挣钱。自由市场经济并未导致“无政府主义”出现,原因就在于,在市场失灵的状态下,政府在公共物品供给方面的职能具有不可替代的地位。但是,这是不是等于说政府要包揽公共服务的一切呢?从西方发达国家的实际看,“政府包揽一切”行不通,也完全没有必要。除了国防、制度制定与监护、最基本的公共服务如免费义务教育外,很多公共服务可以外包给各类组织去完成。购买服务,就是外包公共服务的常见方式。因此,在建设服务型政府的过程中,必须把政府负责与政府包揽区别开来,政府负责完善公共服务体系,但不谋求包揽所有公共服务,应成为建设公共服务体系的基本思路。在此基础上,探索公共服务的多种有效实现形式,必须由政府提供的,要明确政府部门的责任,确保优质高效;可以外包给其他组织的,要细化外包协议、实行公开招标、选择可信可靠的服务实体,防止出现过度市场化,维护公共服务的非营利本质。

(三)加强事业单位改革和建设。事业单位是政府提供公共服务的抓手和载体。所谓事业单位,其实就是依照政府意图,向公众和社会提供相关公共服务的实体单位,因此也可以称之为政府公共服务的执行单位。因此,加强事业单位改革和建设,是建设公共服务体系的基础。基础不牢,地动山摇。没有强有力的事业单位支撑,政府的公共服务大多将流于空谈。政府要搞义务教育,就不能没有学校;要搞科技研发,就不能没有科研单位;要提供公共安全服务,就不能没有应急救援体系;要搞国防安全,就不能没有军队和武装警察;要搞医疗 保障,就不能没有医院和社区诊所等等。十八大报告明确要求“推进事业单位分类改革”,说到底就是要壮大公共服务的基层和基础。就我国目前情况看,事业单位的形成、构成很复杂,如何改革也需要分类指导、一类一策。不过,有一个原则必须确立,那就是检验事业单位改革成功与否的标准不是机构增减、人员多少,而是公共服务体系是否得到健全,人民群众的基本公共服务是否得到满足。决不能把事业单位改革片面的理解为减轻财政负担,那样的话,就彻底“跑偏”了!

(四)大力发展各类非营利性社会组织。在国外,非营利组织也称非政府组织,是政府和企业之外的第三力量。其中,既有形形色色的维权组织,也有形式多样的自律自强自为组织;既有专门从事利他事业的各类慈善组织、志愿者组织,也有为特定群体服务的合作互助组织。这些组织作了大量依靠私人做不了、不愿做的事情,承接了大量政府委托、扶持的公共服务,成为社会稳定进步的重要桥梁。改革开放以来,我国社会组织获得快速发展,但是,发育不足、营养不良、功能不强,成为我国建立健全公共服务体系的重要制约因素。十八大明确要求“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”,为加快发展我国非营利社会组织,健全公共服务体系开辟了光辉前景。当前,要特别注重各类合作组织建设。在西方发达国家,合作社组织活跃在各个流域,为百姓解决了从摇篮到坟墓的许多问题。包括住宅合作社、金融服务合作社、消费合作社、农业综合服务合作社、花卉、土豆、奶牛等专业合作社等等。从发达国家的实践看,各类合作组织具有专注于为社员服务的内向性与积极参与市场竞争、维护社员整体利益的外向性相统一的特征,是社员的帮手、政府的助手,是值得政府信赖的组织。在社会主义中国,可以放手发展。

(五)切实加强公共安全体系建设。我国公共服务体系总体处于不足状态,而食品药品安全、生产安全和环境安全这三大公共安全体系,又是不足中的不足。中国百姓喝不到符合卫生标准的奶,呼吸不到新鲜的空气,经常面对事故突发的风险,不是社会主义国家应有的现象。习总多次强调人命关天,发展不能以牺牲人的生命为代价,振聋发聩。十八大报告明确要求加快形成“源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”,要求强化公共安全体系建设、要求实现生态文明,都为加强食品药品、生产和环境安全提出了明确要求。对此,政府和有关部门应该高度重视,牢固树立“以人为本、安全发展”的理念,切实把“确保人民群众远离伤害”作为建设公共安全体系的奋斗目标,突出预防为主,强化应急准备,构筑多重公共安全防护网。即使出了事故,也有应急预案、又救援队伍和物资,有快速反应、处置有力的机制,把伤害降到最低。这样的话,各级政府离“人民满意政府”也就不远了或者说是很近了。


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转变政府职能。不能是一时的任务。而应该当成是长期的任务和巨大难关来完成和攻克。中国千百年来形成的官威、权威。使得无数的人都对权利趋之若骛。想要把“大政府小社会”的现状改变成“小政府大社会”,真正不是一朝一息所能完成的。习李配既体现专业,又体现权威。习管稳定、李管经济。确实是个不错的组合。就看执行的力度和决心了。当然,还有下面的阻力和阴抗力。。毕竟不是每个地方主官都愿意和主动放权出去的。。转变思想、改变职能、服务社会/要切实的落实和加强。而不是又成为一句空话、套话、大话。

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