[原创]对完善我国公共危机管理体系的思考

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导读:对完善我国公共危机管理体系的思考 中共镇平县委党校 白笛 摘要:人类文明的历史,就是同灾难抗争的历史,只有不断完善公共危机管理体系,才能够在灾难面前赢得最小的损失和最大的胜利。本文就如何完善我国公共危机管理体系提出几点看法,希望能够对新时期维护我国公共安全提供有益的借鉴。 关键词:完善 公共危机 管理体系 公共危机是指因不可抗力或突然袭来的严重自然灾害、公共卫生事件、社会冲突以及战争、恐怖袭击或者其他极端行为引发的各类事件,它往往给社会正常的生产、生活秩序带来极大威胁。人类

对完善我国公共危机管理体系的思考

中共镇平县委党校 白笛


摘要:人类文明的历史,就是同灾难抗争的历史,只有不断完善公共危机管理体系,才能够在灾难面前赢得最小的损失和最大的胜利。本文就如何完善我国公共危机管理体系提出几点看法,希望能够对新时期维护我国公共安全提供有益的借鉴。

关键词:完善 公共危机 管理体系

公共危机是指因不可抗力或突然袭来的严重自然灾害、公共卫生事件、社会冲突以及战争恐怖袭击或者其他极端行为引发的各类事件,它往往给社会正常的生产、生活秩序带来极大威胁。人类社会进入21世纪,频繁爆发的危机正撞击着人们的神经,从“9•11”恐怖袭击到俄罗斯人质事件,从非典肆虐全球到印度洋海啸席卷沿岸,从“苏丹红”食品危机、日本列车脱轨事故到美国“卡特里娜”飓风灾害、中国汶川大地震,各种危机事件正严重威胁着人类的安全和社会的稳定。进入2011年,我国云南盈江地震和日本地震造成的福岛核泄漏事件又时刻牵动着人们的神经。作为一个幅员辽阔、人口众多、民族众多、自然地理环境都比较复杂的发展中国家,伴随着经济社会的快速发展和现代化进程日益加快,我国公共安全问题正日益引起大众的关注。

一、客观认识我国公共安全面临的新形势:

1、从国内环境看:

① 社会转型期考验着政府的公共危机管理能力

我国目前正处于社会转型时期,在这样一个利益格局剧烈碰撞、调整的历史变迁过程中,人民内部矛盾会明显增多,各种社会问题和社会矛盾都会凸显出来,如果处理不好随时会诱发公共危机。几年前的贵州瓮安事件,从一起单纯的民事案件到酿成一起严重的打、砸、抢、烧群体性事件,就与管理者手中的权力没有很好的履行其职责,不能及时疏通各种社会矛盾有很大关系。

② 社会主义市场经济的发展需要政府及时实施公共危机管理

随着市场经济发展过程中城乡差距、地区差距、行业差距的越来越明显,造成人群中仇富、仇官、仇视社会的现象不断出现。去年3—5月,一系列校园恶性暴力事件频繁发生,从事件中犯罪分子的背景看,他们大都来自于社会下层,犯罪动机基本上都是为了报复社会,发泄私忿。温家宝总理在接受凤凰卫视采访时表示,除了采取强有力的治安措施之外,我们还要注意解决造成这些问题的一些深层次的原因,包括处理一些社会矛盾,化解纠纷。

③ 思想文化的大交融要求政府进行有效的公共危机管理

改革开放来,我国的经济发展速度年平均增长在9%以上。经济的快随发展必然要求思想、观念的同步推进,思想的开放、观念的转变如果不能与经济、社会的发展相适应,必然带来一系列问题。尤其像今天这样一个信息大爆炸的社会环境中,不同思想文化的相互激荡使人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增加,如果不能找到有效的途径纾解人们内心的浮躁,增强他们抗压力的心理承受能力,个体的量变就会发展成为群体的质变,威胁到社会的稳定。

④ 灾害的威胁迫使政府加强对公共危机的管理

我国是世界上遭受各类灾害最严重的国家之一,有数据显示: 20世纪全球发生的破坏性地震我国占1/3,死亡人数占全球的1/2;我国目前有2/3的国土面积不同程度地受到洪水威胁;平均每年有10个台风和热带风暴在我国沿海登陆;崩塌、滑坡、泥石流等地质自然灾害平均每年造成我国上千人死亡;我国年均森林火灾受害率5.99‰,是世界年均森林受害率的6倍;我国目前有艾滋病毒感染者近100万人;活动性肺结核患者450万人;慢性乙肝患者1300万人,乙肝病毒携带者约1.2亿人,丙型肝炎病毒感染人数约4000万人;我国平均每年发生各类安全事故近100万起,死亡13万多人,伤残70多万人。在如此众多的自然灾害、人为灾害面前,就迫使政府不得不加强对公共危机的管理。

2、从国际环境看:

① 全球一体化加重了公共危机的变数

人类社会在20世纪70年代从工业时代进入了知识经济时代,这个时代不仅实现了全球经济一体化,而且出现了全球政治一体化和全球文化一体化。全球一体化的发展,增加了公共危机的变数,危机事件的发生也具有了一定的国际互动性。像这次影响深远的经济危机,最初只是由美国的次贷危机引起的,结果却蔓延全球。在全球一体化的今天,我们已经不可能回到那种自给自足、小国寡民的生存状态,如何有效应对全球危机对我国造成的不利影响,对我国公共危机管理提出了新的研究课题。

② 全球环境恶化加剧了公共危机的爆发

造成环境恶化的原因是多方面的, 比如全球生态面临越来越多的人口压力、过度开发的压力,人类在可持续发展和自然生态规律认识上的片面性,都会造成环境的恶化。目前国际社会还缺乏有效应对全球生态环境恶化的管理协调机制,各个国家为追求经济增长、追求自身的飞速发展,追求在激烈的国际竞争中为自己开拓出更广阔的市场,往往忽视甚至有意牺牲本国或者其他国家的生态环境。这种以牺牲环境为代价的经济增长方式必然会加剧公共危机的爆发。

 世界局部动荡砥砺各国危机管理能力

当今世界并不安宁,美国等西方国家一方面加紧在意识形态领域打一场“没有硝烟的战争”,企图向其他国家输出他们的政治制度、意识形态和价值观念;另一方面通过搞军事同盟、联合军演等对其他国家进行武力威慑、孤立和打压,以图继续维护其世界霸权地位。此外,全球由于民族、宗教矛盾和边界、领土争端以及世界各国对全球经济战略资源的争夺等导致的局部冲突也从来就没有停息过,恐怖主义活动依然猖獗,这些都考验着各国政府的危机管理能力。

二、我国在公共危机管理反面的优势与劣势

1、优势

我国在公共危机管理方面有三大优势:

① 一支忠于党和人民的军队

我国在公共危机管理方面具备的最大优势就是我们有一支忠于党和人民的军队。他们是人民的子弟兵,是和人民群众血肉相连、同呼吸共命运,能够快速反应,处理各种危机的坚实后盾。军队可以达到人员、设备以及各种有效资源高度集中的统一调配,具备反应迅速、指挥统一、组织严密和责任心强等特点。仅08年汶川大地震,就有146000多名解放军战士和50000多名民兵预备役部队奋战在救灾第一线,所以一支忠于党和人民的军队是我们最大的优势和最坚实的依靠。

② 一方有难八方支援、众志成城抢险救灾的民族精神

汶川大地震后,胡锦涛主席在救灾现场金山寺小学的简易帐篷里,在小黑板上写下了“一方有难八方支援自力更生艰苦奋斗”十六个大字;温家宝总理在北川中学的黑板上用粉笔写了“多难兴邦”四个大字。正是这些厚重的字迹永远烙在了整个民族的心坎上,一直激励着灾区的重建工作。也正是在汶川大地震发生后,中国让全世界认识了中华民族在这次自然灾害面前所表现出自信和力量。中华民族经历几千年历史变迁,在无数大灾大难面前没有低头没有屈服,一个重要原因就是有强大民族精神的支撑。

③ 党和政府的统一领导

我国是单一制国家,中央政府行使全国行政权,国务院设有中国地震局、安全生产委员会、中国国际减灾委员会、国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国家处置劫机事件领导小组等组织领导机构,负责领导和协调相关领域的应急管理。地方各级政府在国务院领导下组织公共危机管理方面的具体实施工作。 正是有了党和政府的统一领导,能够快速有力地向灾区输送大批救灾人员、设备,并向灾区调拨大量赈灾物资和下拨重建资金,为抢险救灾的有序协调进行提供了组织保证。也只有在党和政府的统一领导下,才能在我们这样一个发展中的大国夺取抗击任何巨大的公共危机事件的胜利。

2、劣势

我国在公共危机管理方面还存在一些有待完善的地方:

① 缺乏综合协调机构,危机预警体系薄弱。

我国过去在危机管理的具体运作上,缺乏一个独立和常设的危机管理综合协调机构,危机状态下的信息收集、分析和披露制度也缺乏统一规划,各部门之间还存在信息沟通缺乏,重复建设等问题。2003年3月北京SARS疫情爆发后,由于北京各大医院分别隶属中央、军队和北京三个条块,没有一个统一的协调部门,所以难及时统计出SARS患者与疑似病例的准确数字,一定程度上影响了人民群众对政府的信任。所以必须建立一个有效进行危机管理的综合协调机构和综合信息平台,来组织危机的预防、治理和善后问题。

② 社会资源整合不足,偏重军队直接救灾。

在我们国家,虽然每次发生灾难的第一时刻,军队都能挺身而出,奔赴救灾第一线,保护人民群众的生命和财产安全,但放眼世界,尤其是发达国家,抢险救灾都不是军队的主要责任,他们更偏重的是一套比较成熟、比较完善的由整个社会参与的危机管理体系。而且投入像军队这样的集团性力量虽然在应对单项危机事件时快速反应能力比较强,有相对优势,但面对复合型公共危机事件就显得效率比较低下,技术含量不高。就国家的长治久安来看,不能一旦发生危机就赶紧调动军队扑上去,采取“人海战术”,而是要有科学的管理方法和卓越的技术水平。

③ 专家咨询队伍单薄,专业人才储备不够。

在公共危机面前,管理者能否勇挑重担,“扶国家于危难,救大众于水火”,不是空有一腔热忱就够了,关键取决于专业和能力。处理公共危机需要大量的专业人才,并且涉及不同的行业领域。在处理危机的过程中,危机管理手段、技术、科学研究、人才的专业性和人才的储备量都将对危机管理产生决定性影响。目前我国专家参与政府决策的机制仍不十分健全,专家参与带有很大的随意性和随机性,缺乏制度的规范,同时专业人才储备不足,从事公共危机管理的专业研究人员、专业技术人员少,在加强公共危机管理的科学研究和专业人员培训方面还做得不够。

④ 民众缺乏危机意识,社会应对能力有限。

我国对公共危机管理这门学科的研究起步相对要比一些西方发达国家晚,加上宣传教育力度不够,所以民众普遍缺乏危机意识。公共危机管理的实质是对一个国家社会应对能力的综合考验,美国社会在“9•11”事件中所表现出来的内在有序和恢复能力,不仅取决于其危机管理制度的相对完善,也是由社会和大众面对危机时的国民素质所决定的。03年北美大停电事故中纽约市民面对危机事件的冷静应对,也是危机得以被很快被控制的重要因素。在我国,相比之下危机预防与准备工作还做得不够,民众缺乏应对危机的意识,社会应对危机能力有限。

三、对完善我国公共危机管理体系的几点思考

1、进一步完善“一案三制”工作。

完善我国公共危机管理体系,关键是制定完善的突发公共事件总体应急预案,在建立健全公共危机管理机制、体制和法制上下工夫,概括起来就是要做好“一案三制”工作。

① 突发公共事件总体应急预案

2005年7月英国伦敦发生连环地铁爆炸案,当时的英国首相布莱尔还远在苏格兰,副首相紧急召集了应对突发事件内阁会议——“眼镜蛇会议”,宣布启动政府应急预案,于是所有应急主体:警察、消防员、医疗救助人员等等全部迅速到位,高效有序地处理了危机事件。

2006年1月,中华人民共和国国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》。以此项总体应急预案为总纲,25件国务院专项预案、86件国务院部门预案和31个省区市总体预案的出台为标志,我国应急预案体系已初步形成,并呈快速延伸发展。据统计,截至2009年6月,仅我国各级民政部门已经制定自然灾害救助应急预案近23万件,救灾工作的法制化、规范化和科学化趋势明显。

② 公共危机管理的机制建设

共危机管理的机制建设主要在于完善公共危机的预警机制、公共危机的决策机制、公共危机资源配置与保障机制、公共危机新闻发布机制、公共危机善后管理与评估机制。

对于公共危机,最好是能将其扼杀在萌芽状态,在危机爆发之前及时消除产生危机的根源,这样就可以节省大量的社会资源。《史记》中有一则记载神医扁鹊的故事:

魏文王问扁鹊曰:“子昆弟三人 其孰最善为医?”

扁鹊曰:“长兄最善,中兄次之,扁鹊最为下。”

魏文侯曰:“可得闻邪?”

扁鹊曰:“长兄於病视神,未有形而除之,故名不出於家。中兄治病,其在毫毛,故名不出於闾。若扁鹊者,鑱血脉,投毒药,副肌肤,闲而名出闻於诸侯。”

这个故事促使我们思考一个问题:什么才是管理危机的最高境界?是在事件发生之后拿出一个妥善的处理办法,还是防范于未然,将危机消灭在萌芽状态?英国著名危机管理专家迈克尔•里杰斯特有句名言:“预防是解决危机最好的方法。”胡锦涛总书记在十七大报告中更是强调:我们一定要居安思危、增强忧患意识。所以建立公共危机的预警机制是十分必要的。

同时,在信息全球化的今天,隐瞒危机信息几乎不可能,封锁消息反而为流言的传播创造了条件,有人说,比SARS更恐怖的是对SARS本身的恐慌。政府对危机信息的及时、全面、准确、权威的发布有着特殊的意义,一方面它可以消除由危机所引发的社会恐慌,稳定社会秩序;另一方面可以获取公众的理解与支持,最大限度地动员全社会的人力、物力、财力,有效消除危机所带来的负面影响。在互联网使用越来越普遍、各种通讯手段越来越发达的今天,政府部门需要不断完善公共危机新闻发布机制,逐步强化自己应对网络舆情的能力。

③ 公共危机管理的体制建设

我国目前危机管理体制的特点是:统一领导、分类管理、综合协调、分级负责、属地管理。这就要求对公共危机管理的体制建设关键在两个方面下功夫:完善公共危机管理领导体制和完善公共危机管理的政府职能与机构。

非典之后我国开展了以“居安思危、珍爱生命”为主题的“四进入工程”,预案演练进小区、进学校、进农村、进企业,做到了政府和社会的良性互动,充分发挥基层单位在危机管理中的基础作用,这是一个非常好的体制建设方面的成果;另一个比较显著的成果是近年来突发事件官员问责制的不断完善。从1979年渤海二号沉船事件,到09年《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》出台,体现出我国在公共危机管理体制建设方面的不断完善。79年的渤海二号沉船事件造成72人遇难,当时的石油部部长宋振明被免职,可以说是我国最早的官员被问责。之后03年,仅非典一个事件就有近千名官员因抗非不力而被问责。突发事件官员问责制的不断完善促使更多领导干部增强了防范公共危机事件和维护社会稳定的责任意识、忧患意识、风险意识、大局意识,是我们在体制建设方面的又一个显著成果。

④ 公共危机管理的法制建设

只有将危机管理置于国家宪法和法律的保障之下,杜绝随意性,才能从根本上保障其顺利实施。2007年11月,《中华人民共和国突发事件应对法》开始施行。截止目前,我国已经初步形成以突发事件应对法为基本法,防震减灾法、传染病防治法、水法、安全生产法、消防法、食品卫生法、国家安全法、《破坏性地震应急条例》等近百部单行立法与之并存的全方位、多层级、宽领域的应急法律体系,公共危机管理的法制建设成果显著。

2、加大宣传和教育,强化全民公共危机意识。

美国《时代周刊》曾经做过一个公众调查,题目是:“当你入住一家从未下榻过的宾馆,你进房间后,第一件事应该做什么?”美国有90%的读者选择了“了解紧急出口位置”,而在中国,只有不到10%的读者做了这个选择。

危机应对,需要的不仅仅是完备的危机应对计划和高效的核心机构,还需要志愿者组织、私人机构、国际援助等各种资源的整体投入。目前我国公共危机管理中的政府动员能力很强,社会动员能力不足,民众往往缺乏敏感的危机意识和良好的应对技能,一旦危机发生,社会和个体应对危机大都依赖于本能反应,很多人连自身安全都不知道如何保障,更不要说去帮助别人。民众是公共危机直接侵害的对象,民众的危机意识、危机预防能力和应对水平是影响公共危机管理的重要因素。首先,民众可以成为危机预警的发出者。如果目击事件的民众能在事件发生的初期迅速向政府部门发出预警,就可以使政府及时开展危机事件的处理工作,防止危机进一步升级;其次,如果民众具备一定的危机意识和基本的自救技能,就可以有效降低危机事件对公众财产和生命造成的损失;最后,公共危机管理中的广泛公众参与,可以使社会公众了解危机的真相,消除不必要的恐慌,降低公共危机的救治成本。因此要加大宣传和教育,强化全民公共危机意识,要使更多的人意识到,灾害来临时不能坐等政府救援,而要懂得自救和互救。在中国古代,除了官府主导的灾难救济体系外,民间就一直存在普遍性的社会救济网络,像宗教团体、慈善机构、同乡会馆、宗族会社等,都是救灾的主力军。在公共危机发生后,在政府的救援未到达之前,公众有组织的自救行为往往能减少危机带来的损失。

3、重视灾后重建和心理救助。

危机的结束不等于危机管理的结束,当危机被有效控制并逐渐消除后,地方政府公共危机管理的重点应该转向对公共危机的善后处理,恢复民众的生产、生活秩序,使灾后人群能尽早地从危机状态恢复到正常状态。要调动社会一切力量,有效利用国际资源,进行全方位的灾后重建工作。

同时,公共危机对公众所造成的心理压力绝对不会因为危机的结束而自动消除,汶川地震后不到一年就出现了自杀的高峰期,北川县委原宣传部副部长冯翔,因为无法摆脱在地震中失去儿子的痛苦选择了自杀;北川农办主任董玉飞、绵阳某中学一名中年教师,也都因为承受不了沉重的心理负荷选择了放弃生命。这些从地震的废墟中走出来的幸运者,为什么反而不能面对灾后的正常生活?世界心理学界总结出一条规律:往往地震发生过后,受灾幸存者焦虑之后会产生抑郁,严重抑郁的结果是漠视生命。半年之后,将是灾区自杀行为的高发时节。对过去天伦之乐的留恋、思念逝去亲人的痛苦、对未来的不确定性、任何一个来自工作、生活的挫折,都有可能成为对他们的最后一击。所以灾难过后,那些劫难重生的人群会比常人需要更多的心理救助,各级政府和全社会都应当本着“以人为本”的理念,通过各种方法和途径为灾后人群提供更多的心理安慰与心理疏导,针对不同民族、不同年龄、不同职业、创伤轻重度的不同,对不同人群治疗灾后的创伤。

虽然我国在公共危机管理上还存在各种有待完善的方面,但中华民族历来都是一个勇于面对挑战的民族,正如恩格斯所说:“没有哪一次巨大的灾难,不是以历史的进步为补偿的”。只要我们懂得从灾难中学习、从灾难中领悟、从灾难中进步,就必将在各种危机的考验中赢得转机,并创造出新的辉煌!


参考文献:

《公共危机管理》人民出版社2006.6



本文内容为我个人原创作品,申请原创加分

[ 转自铁血社区 http://bbs.tiexue.net/ ]

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