中国历代官制简述

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导读:中国的官制,从秦始皇时候起,才有了比较严密的制度,秦统一以前的两三千年,就不然了。所以我想先将远古到战国末年的官制发展情况,略予介绍,然后再将秦汉直到清末的官制分为三个题目来谈。这三个题目是:一、中枢机构;二、中央各部门;三、地方机构。   一、先秦官制的发展   “官”是管理事务的人。在原始共产社会时期,已经有官,并且还有分工。及至进入奴隶社会,国家出现,这时的官,性质与原来不大相同,他不仅是管理事务人员,而且还是统治阶级压迫被统治阶级的爪牙了。因此,官在人民心目中变成了可怕、可厌、可

中国的官制,从秦始皇时候起,才有了比较严密的制度,秦统一以前的两三千年,就不然了。所以我想先将远古到战国末年的官制发展情况,略予介绍,然后再将秦汉直到清末的官制分为三个题目来谈。这三个题目是:一、中枢机构;二、中央各部门;三、地方机构。

一、先秦官制的发展

“官”是管理事务的人。在原始共产社会时期,已经有官,并且还有分工。及至进入奴隶社会,国家出现,这时的官,性质与原来不大相同,他不仅是管理事务人员,而且还是统治阶级压迫被统治阶级的爪牙了。因此,官在人民心目中变成了可怕、可厌、可恨的家伙。

中国述说官制追溯最远的,似乎要属郯子。他是郯国(现在的山东郯城一带)的国君,于鲁昭公十七年(公元前526年)访问鲁国,叔孙昭子问到传说中少昊氏以鸟名官的事,郯子回答道:“吾祖也,我知之。昔者黄帝氏以云纪,故为云师而云名;炎帝氏以火纪,故为火师而火名;共工氏以水纪,故为水师而水名;大皡氏以龙纪,故为龙师而龙名。我高祖少皡挚之立也,凤鸟适至,故纪于鸟,为鸟师而鸟名。”接着他列举各种“鸟”的职务。这段话自然是属于传说,其中可能夹杂着“图腾”的成分,但也可以反映原始社会已经有了官的分工。

讲黄帝以后的“唐虞盛世”,一般都以《尚书。尧典》作依据,它曾提到司徒、司空等等的官职。但这篇文章是后人所写的,不能说是实际情况。夏代官制,不大清楚。商代官制,因为甲骨文的发现,再参稽诗书的记载,大致可知道一些。

就中国历史的发展阶段来说,商代之为奴隶社会,似乎没有什么疑问。它的官制,可以分为技术和事物两类。前者如史、卜之属,是有文化的;后者如臣、仆、宰之属,是由奴隶选拔出来的。而其时奴隶首领,每能掌握大权,如伊尹本来是“媵臣”,可是他敢于而且能够一度废掉汤孙太甲。这种情形,在中国史上并不是绝无仅有的。

周代官制,从前多从《周礼》(又称《周官》或《周官礼》)的说法,认为它是“周公致太平之书”。其实它基本上是战国时期的作品,其中若干官名虽是早已有之,但在西周,并没有那种系统严密的组织。所以要明了西周官制,我们只能依据诗、书和金文中一些零星材料。大体说来,西周除沿袭商代的若干官号,如师、保、傅、史、卜、宰、仆等等之外,在后世所常见的如司徒、司马、司空、司寇、宗伯等等,在那时都已有了。

春秋时期,周王室的官制大致没有什么变动。至于诸侯列国,由于互相并吞,有的国灭亡了,有的国扩大了,而扩大的国,土地、人民既然增加,旧的官制不能适合需要,自应有所添改。但就典籍记载来看,当时添改的不过是中下级官吏,至于掌握大权的高官,并没有什么改变,而且还分为两大系统,一是齐鲁等国,一是宋楚等国。前者是周的封国。它们和周王室一样,辅国君发号施令的人都是“卿”,并没有特别专名,如司马、司寇之类。至于宋为商后,楚的存在当周兴之前,它们并不采用周制,如宋的太宰、大司马,楚的令尹、大司马,都是对掌文武二柄的。不过卿也好,太宰、令尹、大司马也好,都有一个共同点,就是都用出身于公族的。这种现象,可说是原始社会的氏族成员共同参与政治的遗留。

战国时期,只剩了七个大国和一个微不足道的卫。各国的地盘更大了,不但中央机构有变更的必要,就是地方也急需加以增改。就中央机构来说,在秦开始确立了丞相(尊重一些的称相国)制度,同时“国尉”“将军”等称号也出现了。本来“相”这一辞,在春秋时已屡见不鲜,如管仲相齐桓公之类,而齐后来又有“左相”“右相”。但管仲之“相”是动词,意为辅佐,并不是称号;而左、右相则可以认为是一种称号了,但它并不能明确表示出君王的威权,至于“丞相”的意义就不同了。因为“丞”与“承”通,“丞相”就是承君王之旨,辅理国政的意思。这样,虽说“丞相礼绝百僚”,但他是承君王的意旨来处理事务的。一般以为到秦始皇才进一步抬高了君王威权,这种看法自然不错,可是在秦始皇之前,他的祖宗已经开始朝着抓权的方向走了。再就地方机构来说,秦、魏等国已确立了郡县制度。本来春秋时期,地方单位已有邑、县之称,邑县长官在鲁称宰,在晋称大夫,在楚称公。战国初期,由于领域扩大,于是在内地称县,县有令,以民政为主;边地称郡,郡有守,以军事为主;守和令在当时并不见得有上下之分。迨中期以后,有些郡,人口加多,生产随之增长,因而民政也重要起来,这才将郡内划分为县,至此郡辖县的制度才确定下来。到战国末期,内而中央,外而地方,秦的官制,大体上已接近统一以后的情形,为秦始皇整齐官制铺平了道路。

二、秦至清末官制的发展

中枢机构

秦灭六国,成为中国历史上第一个统一的大国。领地空前地扩大,一切事务,远非王国制度所能处理,因而在官制上需要加以全盘调整。其中枢,也就是发号施令的总枢纽,是以丞相府、太尉府和御史大夫寺三个机构组成的。丞相掌行政(若有二人时,加“右”、“左”字样,以右为上。二世时又一度有中丞相),太尉掌军政,御史大夫一方面是皇帝的秘书处长,一方面管监察(御史是史的一种,类似机要秘书,地位不高。秦创“御史大夫”一辞,意思是统帅秘书的人)。

西汉初年,仿照秦制(汉改以左丞相为首),但文帝以后,太尉并不常置,而自武帝时起,丞相地位虽高,权力则渐缩小,皇帝常常通过内廷保管文书的尚书署亲自裁决庶政,有时更加给宦官以“中书令”的称号,也使他们与闻政务。因此,从昭帝时起,在皇帝年幼不能处理国政时,每用重臣、外戚,加上“大司马大将军”或别的头衔来令尚书事。到成帝时,尚书署的首长尚书令改用士人(以往是宦官),而“署”也渐以“台”来代替,于是尚书台遂发展成为皇帝的机要秘书处,不但丞相的职权被它夺去很多,就是御史大夫的秘书处长职务也不复存在了。此时,一些从儒家经典中钻出来的官僚们,很不以秦制不师古为然,因而提议恢复古制,以大司马、大司徒、大司空三个官号来代替丞相、御史大夫和早已不设置的太尉(这是成帝时候。成帝时一度更改,仍留丞相。)这样一改,大司马和太尉、司徒和丞相职务上还属相通;可是大司空是主水土之官,和御史大夫职务毫不相干,后者的秘书处长职务也由尚书令代替了,还没关系,但它的监察职务怎么安排呢?这只好将其属员“中丞”留下来,专司监察。于是“御史台”一辞出现,而在中国官制发展史上专门的监察机构才算树立起来。

东汉初年,根据西汉末年制度,名义上的宰相是“三公”,或称“三司”(因为三个官都带“司”字。在光武帝中期,又去掉“大”字,将大司马改为太尉。又配合“三才”,太尉是“天公”,司空是“地公”,司徒是“人公”。东汉末年黄巾起义,张角兄弟之称“天公将军”等,是有其渊源的)。不过,他们只是办些例行公事,至于发号施令则归于尚书台。其长官称尚书令,副手称尚书仆射(若是二人则分别加“左”“右”字)。东汉末年,曹操为了掌握大权,曾一度恢复丞相、御史大夫,到了魏初,又改从东汉原则。不过这时三公的权更小了,迨晋代的“八公”(太宰、太傅、太保、太尉、司徒、司空、大司马、大将军)名称出现,这些高官几乎皆属空衔。而在魏初,尚书台也变成外围,成了执行的机构,至于发号施令,则归诸中书省。

本来在曹操为魏王时,曾在其“国”中设立秘书令,掌出发教令。曹丕称帝后,因汉代的尚书台权势太大,成了实质上的宰相府,于是就把王国制度中的秘书令改为中书监、令。监是第一首长,令是第二首长。公署通称中书省,而尚书台渐渐也多称之为尚书省(三国时,蜀汉的官制并不固定,如诸葛亮为丞相,继他掌权的蒋琬称大司马,后来费祎、姜维都称大将军。吴的官制,有丞相、大司马等等,但与后世官制发展关系不大,不再申述)。

晋代一遵魏制,中书监、令地位虽不很高,职务则很亲重,故有人目中书省为“凤凰池”。由于中书省权势日大,皇帝有些不放心,于是遂有南北朝时期侍中参予大政的办法。

侍中从秦时就有了,地位很低。西汉中叶以后,皇帝才渐将这个头衔加在所喜欢的官员的本衔之上。至于没有别的官号,只称侍中的,地位也高起来。到东汉中遂设置侍中寺(晋时称为门下省)。南北朝时管的事务扩大,侍中乃成为省的长官,掌“尽规纳献,纠正违阙”。凡属重要政令,皇帝每要徵取侍中的意见,以集思广益,并制中书省的越分行动。中枢官制从东汉以来变化到这般地步,“三省制”事实上已经存在,只待遇机加以调整而已。

隋文帝代周以后,就确立了内史省取旨、门下省审核、尚书省执行的三省分权制度(隋代避用“中”字,改中书省为内史省。废中书监,只存内史令。又改侍中为纳言,唐初又改从旧名)。以内史令、纳言和尚书令为宰相,间或以别的官加“参掌机事”名号,行宰相之职。

唐承隋制,也以三省长官为宰相,但因太宗曾当过尚书令,后来就空着它不再授人,而以尚书省的副长官——左右仆射为宰相。高宗以后,左右仆射渐渐不能参决大政,成了听令执行的官员,虽在玄宗时一度改称左右丞相,也只具空名而已。这是制度之一变。太宗时,中书令、侍中因为位分较高,常常用旁的官加上“参议朝政”“参预朝政”“参议得失”“参知政事”之类,作为实际上的宰相。自高宗以后,则以“同中书门下平章事”或“同中书门下三品”(中叶后改为二品)行宰相事,这是制度之再变。三省本是各有公署的,但后来各公署,除尚书省外,只是副首长以下办公的地方,至于成为宰相的侍中、中书令或同中书门下平章事等官,居常同在政事堂讨议国政。堂初设于门下省,后移于中书省,又称“中书门下”,表示它是联合组织。这两个不同性质机构的长官们既在一起办公,而正式长官——侍中、中书令又不常置,于是审核一层当无必要,这样,门下省的审查职责,实际就落到给事中的肩上了。这是制度的三变。三省制度经过这几次改变,中枢机构事实上只有一个混合体的中书门下,到了宋代遂简称为“中书”(三省名称在高宗、武后和玄宗时候曾有几度改变:尚书省称中台、文昌台;中书省称西台、凤阁、紫微;门下省称东台、鸾台、黄门)。

五代时期,在沿袭唐制之外,又有枢密院参与大政,首长称枢密使或知枢密院事。本来在唐代宗时就设置内枢密使,用宦官充任,掌承受章奏,很类似西汉中叶以前的尚书令。但在德宗以后,宦官抓到了兵权,内枢密使的职权就扩大了。朱梁时代改用士人,并改称崇政使。后唐又改称枢密使,但不用宦官。充当这个官的,大体都是皇帝的亲信,地位虽不及宰相之尊,权势则非常之大。所掌的初不限于军事,但到后周则渐渐不预民政,于是遂开宋代“中书、枢密对掌文武二柄”的先河。

宋代中枢官制的变化,不但确定中书、枢密的“二府”制,各“府”的组织较前期有所不同,而且中书也经过了几度更改。最初中书只有加同中书门下平章事(间有加同中书门下二品的)的宰相,太祖时又增加“参知政事”作为副相。初起宰相人数并不固定,少者一人,多者三人;参知政事也是如此。到神宗改官制,确定宰相二人,首相称“尚书左仆射兼门下侍郎”,次相称“尚书右仆射兼中书侍郎”。参知政事确定四人,名称改为门下侍郎、中书侍郎、尚书左丞、尚书右丞。徽宗时,改尚书左、右仆射为太宰、少宰,余无变动。南宋初年,又将尚书左、右仆射的名称恢复,而将其所兼的门下、中书侍郎一律改为同中书门下平章事,至中书、门下侍郎以及尚书左、右丞则仍改为参知政事。孝宗时又将尚书左、右仆射同中书门下平章事的名称改为左右丞相。从此到宋末没有再变。至于枢密院,除了枢密使、副使之外,又增置签署和同签署(英宗后改为“书”)枢密院事。有时以知枢密院事和同枢密院事来代替使和副使(上述各官,宋人习惯合称之为“宰执”,宰是宰相,执是执政,除了三二个宰相外,其余的参知政事和枢密院高官都是宰执)。拿旧制比较来看,宋代的枢密院很有点像秦代的太尉府。但秦代没有兵部,提不到侵权问题,宋则不然,枢密院号称“本兵”,它侵去兵部的权是很多的。

与宋前后并立的辽金和灭宋的元朝,其官制有此共同特点,就是对汉人的防闲和夹杂着奴隶社会甚至氏族时期的残余,而辽代尤为突出。它的中央官制分为南北两面,南面官仿照唐制是用以位置汉人的,但实际上并没有什么权,一切政柄都操在北面官手里。其中枢机构是北、南宰相府(这是第一次将“宰相”定为正式官名。而“南宰相”是属于北面官的系统,并不是南面官),作宰相的,不出皇族耶律氏和后族萧氏,而且权势也比宋的宰相为大。辽虽然也有北、南枢密院,但其职务分别类似宋的兵、户二部,和宋的枢密院不大相同。

金代官制多仿于宋而加以变通。中枢机构名称为尚书省,首长是尚书令,率以皇族和外戚充任。次为左右丞相,率以女真贵族充任。次为平章政事、次为左右丞,次为参知政事,汉人或有机会与于其选。至于枢密院则与宋制无大差别。


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