美国南海政策的影响因素

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导读: 冷战后时期,美国的南海政策虽然经历了四个不同的阶段,但各个阶段的变化并非突然发生,而是相互连贯、有脉络可循的,前一个阶段孕育了后一个阶段的基础和条件,使得不同阶段之间的转变成为顺理成章的事情。20世纪90年代初的争论使美国国内对南海重要性的认识达成了一致;既然南海关乎美国的重要利益,美国自然不能在南海问题上像过去那样“完全中立”,而必须采取“积极的”姿态,以保证美国在该地区的利益;而美国要捍卫自身在该地区的利益,如航行自由等,并防止南海争端引发的冲突对美国的利益造成影响,需要以实力作为后盾:
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冷战后时期,美国南海政策虽然经历了四个不同的阶段,但各个阶段的变化并非突然发生,而是相互连贯、有脉络可循的,前一个阶段孕育了后一个阶段的基础和条件,使得不同阶段之间的转变成为顺理成章的事情。20世纪90年代初的争论使美国国内对南海重要性的认识达成了一致;既然南海关乎美国的重要利益,美国自然不能在南海问题上像过去那样“完全中立”,而必须采取“积极的”姿态,以保证美国在该地区的利益;而美国要捍卫自身在该地区的利益,如航行自由等,并防止南海争端引发的冲突对美国的利益造成影响,需要以实力作为后盾:即美国在该地区的政治和军事存在,以便为美国的利益提供保障;美国在该地区的政治和军事优势的确立,既为美国在该地区发挥更大的作用提供了实力条件,也刺激了美国在该地区发挥更大作用的野心,在此背景之下,美国的南海政策表现出了越来越强烈的对主权争端的干涉倾向。因此,我们可以肯定,即便没有“美济礁事件”等具体事件,冷战后美国的南海政策从积极中立到强化存在,再到试图干涉的总趋势也不会发生转变。从某种程度上说,上述转变是“必然”的,而在这种“必然”的背后,是影响和决定美国在南海地区所采取的政策的种种因素,这些因素包括美国的总体对华战略、南海对美国的战略价值、美国在该地区的商业利益以及美国对该地区盟国的信誉。需要指出的是,这些因素并非单个发生作用,美国的南海政策是上述因素共同作用的结果。

美国的总体对华战略

南海自古以来就是中国的历史性水域,虽然由于地域偏远以及南海诸岛不适宜人类生存而导致长期以来中国缺乏对南海的有效管辖,但中国对南海拥有主权的事实是客观存在和无可置疑的。因此,从某种程度上讲,美国的南海政策实际上就是美国对华政策的一部分,因为南海本身就是中国不可分割的一部分。而纵观自二战期间美军进入南海以来的历史,美国的南海政策也是随着美国对华战略的演变而演变的。美国对南海问题的政策变动是美国对华战略变化的微观反应。二战期间,美国与中国在亚洲地区结成了反对日本法西斯的战时同盟,因而在1943年的《开罗宣言》和1945年的《波茨坦公告》之中,美国均支持把日本法西斯侵占的西沙和南沙群岛归还中国。1950年之后,随着美国在东南亚地区的遏制重点从苏联转向中国,美国开始扛起意识形态的大旗,以在东南亚地区遏制“共产主义扩张”的名义,阻止对南海拥有主权的“共产党中国”进入南海诸岛。而随着20世纪70年代苏联在全球的扩张成为中美两国的共同威胁,美国为了拉住中国这个“准战略盟友”,不再公开反对中国对南海行驶主权,甚至为此不惜牺牲某些弱小同盟,如南越西贡当局。而随着苏联的不复存在和苏联势力撤出东南亚,以苏联为针对对象的中国对美国的战略重要性不复存在,中美两国“准战略同盟”的关系也宣告终结。随着冷战结束之后美国对华战略的调整,美国的南海政策也进入调整期。

苏联的解体结束了中美关系的“蜜月期”,从1989年6月开始,美国对中国的态度急转直下,但中国并没有马上成为美国的“对手”或者“遏制对象”。苏联的解体对美国外交政策的影响是全球性的,其中最大的影响在于前苏联的势力退出了东欧地区,而美国需要时间来消化在该地区的扩张所取得的成果,因此,此时的欧洲,特别是东欧,是美国外交战略的重点,而亚太地区则相对地处于次要地位。这一时期,美国的对华战略是防范与合作并重,虽然中美关系迅速冷淡,但此时美国还不认为中国能对美国构成“威胁”,而表现在南海问题上,美国的态度也是模棱两可,争议不断,基本延续了之前的“中立”政策。但到20世纪90年代中期,美国在欧洲和中东的战略优势已经确立,与传统盟友的同盟关系继续加强,美国对外的战略重心开始向亚太地区转移。而在此期间,中国不仅经受住了苏东剧变和国内问题所带来的严峻考验,没有像西方国家所期望的那样“倒掉”,而且经济持续高速增长,国防现代化取得显著进展,在亚太地区的影响力也与日俱增。中国实力的不断增长使得“中国威胁论”在美国迅速蔓延,并被认为是20世纪30年代的德国和日本。中美“建设性战略伙伴”在美国没有得到广泛认同,美国在根本上怀疑强大的中国将是现存的世界秩序的“挑战者”。多数美国人视中国为一个“非敌非友”或“亦敌亦友”的“伙伴国”或“竞争国”,很少有人把中国看作美国的“朋友”。

冷战结束之后,美国对中国的政策虽然也几经变化,时而强调“遏制”,时而强调“接触”,而且两国的共同利益也在扩大,双方成为“利益攸关方”,但在总体上,美国一直将中国视为美国未来的“战略竞争对手”,因而在扩大对华“接触”的同时,对华“遏制”的一面也在增强。基于中国是美国的“战略竞争对手”的认识,美国为防范中国在强大之后可能对美国的“威胁”和对美国在亚太地区的领导地位提出的挑战,具体到南海而言,中国可能“威胁”美国在该地区的航行自由、可能“使美国在该地区盟国中的威信受到损害”、可能“在将来某一时期,美国在该地区的活动需要经过中国的允许”,因而积极构建了针对中国的“岛屿锁链”。美国的这一防线北起日韩,中经台湾海峡、菲律宾和新加坡,南至澳大利亚,而南海恰好位于这一防线的中间地段,因此,美国积极增强在该地区的政治和军事存在,并在实际上建立了以中国对南海主权要求为针对对象的联盟。而中国国力的不断发展,尤其是中国海军由近海防御力量向“蓝水海军”的转变,使得美国需要在该地区更多的投入以维持南海地区的“军力平衡”,为此,美国不惜改变以往的立场,公开支持其盟国(如菲律宾)甚至非盟国(如越南)对南海的主权要求。美国在南海地区的政治存在和军事部署,使得美国在争端发生时可以随时介入,直接威胁中国对南海的主权和南海的海上运输线,甚至中国的华南地区。总之,冷战结束以来美国南海政策的演变,体现了美国对华战略由联合、利用中国遏制苏联转向对华既联合又抑制,最终对华以遏制为主的战略演化。而美国对中国的定位,即中国是美国的战略竞争对手,是一个长期的定位,既不会随着美国政府的换届而改变,也不会因中国减少在南海地区的活动而改变,因此,服务于未来长期的对华战略全局,美国将南海作为遏制中国的一个重要场所的政策也不会改变。

南海的战略价值

最早的南海主权争端便是因南海重要的战略价值而引发的,而且这一原因始终贯穿于南海争端的全过程。因其突出的战略地位,南海地区被西方战略家称为“亚洲的地中海”,而“边缘地带理论”的支持者更是认定“谁控制了南海,谁就控制了南海周边的重要海峡,谁就控制了整个东亚与太平洋地区”。作为东亚通往东南亚、南亚、印度洋以及更远的中东、非洲和欧洲的最便捷的国际通道,南海也是当今世界上最为繁忙的海洋航运之地。目前,美国宣布要控制的16个重要海域通道之中,就有望加海峡、巽他海峡和马六甲海峡3个通道位于南海;在美国依据“不稳定弧”而建立的全球防御体系之中,南海是“波斯湾-南中国海-朝鲜半岛”的关节点;在美国在东亚大陆的“边缘地带”所建立的“新月型防线”体系之中,南海既是连接台湾与东南亚的中间点,也是遏制中国的主要支点之一。而作为中国的南大门的门户,谁控制了南海,谁就获得了进入中国南大门的金钥匙,谁的手中就多了一张要侠中国、威逼亚太安全的王牌。需要指出的是,南海的战略价值并非与生俱来,而是随着18世纪之后世界经济的发展、技术的进步以及地区之间联系的日益紧密而逐步显现出来的,并且与美国所采取的政策有着密切的联系。自18世纪中美开始通商之后,南海对美国而言就成为了通往中国的重要商道,但直到二战之前,南海对于美国并没有太大的战略价值,这也是当菲律宾议员提出对南沙群岛的主权要求时,美国没有予以支持的原因之一。而随着20世纪30、40年代日本的“南进政策”和美日两国在西太平洋的争夺日益激烈,作为日本与其原料产地-东南亚之间的必经之路,南海的战略价值才被美国所认识,但此时南海对美国的战略价值也仅限于它是击败自身的对手-日本的一个重要战场,而日本战败之后,南海的这一战略价值便不复存在。1950-1972年之间,南海对美国的价值主要是作为遏制中国向东南亚“扩张势力”的前沿阵地,而在中美邦交正常化之后,南海的战略价值则转变为它是对付苏联在越南的军事存在的前哨。

20世纪90年代以来,东亚地区的经济持续高速增长,而且对外开放度越来越高,南海作为重要的国际商道和能源通道的战略价值也在不断增长,而随着各国之间经济联系的日益密切和政治互动的加强,南海的战略价值也逐渐超出周边地区,越来越具有全地区和全球意义,这也成为区域外大国,包括美国对南海的介入力度越来越大的原因。随着美国在冷战结束之后的对华战略中的遏制和防范的成分越来越多,南海对美国的战略价值在某种程度上又回到了1950-1972年间的状态,所不同的是,冷战时期美国所遏制的是中国的共产主义意识形态,而20世纪90年代以来美国所遏制的则是中国实力的不断增长以及由此可能给地区局势所带来的不确定因素。随着经济全球化的发展及各国之间相互依赖性的增强,南海作为国际战略通道的战略价值的“绝对值”将会继续增加;而美国的对华遏制战略在短期之内又不可能发生转变,这两个因素决定了南海对美国的战略价值会越来越大,而且这种战略价值在很大程度上又是指南海作为遏制中国发展的一个关键点所具有的战略价值。

美国在该地区的商业利益

冷战结束后,随着亚太地区的海上贸易量不断增大,南海作为商业和能源通道,成为经济外向型国家及国家集团,如中国、美国、日本、东盟的生命线,并被称为“世界第三黄金水道”。据统计,目前每天大约有270艘船只经过马六甲海峡和南海,而且多数是运载石油和战略物资的美国船和日本船。该地区还是美国重要的投资场所和原材料供应地,目前,美国是新加坡、菲律宾的第一大投资国,是泰国的第二大投资国,是马来西亚的第三大投资国;在美国目前所进口的原材料之中,百分之八十以上的天然橡胶、棕油、椰油、钛、锡来自该地区,并且都要经过南海航线运往美国。因此,南海地区作为美国外贸和投资的重要场所,确保该地区的安全与稳定是美国维护其经济安全的一个重要考虑。需要特别强调的是,南海作为“第二个波斯湾”,也引起了美国的极大兴趣.“早在20世纪90年代初期,美国石油公司,就已经与中国、菲律宾和越南等国签订石油勘探或开发的双边协议,进行投资,以开采近海或南海有争议海域的石油。”

尽管长期以来,美国政府多次告诫美国公司“不要前往该地区有争议的海域从事商业活动”,但前往南海进行油气勘探和开发的美国公司还是有增无减。目前,整个南海海域投入生产的有500多口油气井,其中有100多口位于中国的南海断续线之内,参与开采的国际石油公司达到200家,年产油量在5000万到6000万吨左右,其中不乏美国的石油公司。在经济发展和能源短缺的时代,石油作为一种具有战略意义的特殊商品,也可以成为美国介入南海的一个原因。即便美国政府在外交和军事上保持中立,也可能利用护特美国石油公司商业行为的理由,对南海问题的发展和最终解决施加潜在、间接的影响。而一些美国政要的言论也证实了上述情况发生的可能性。

随着美国与该地区经济关联度的不断提高,美国越来越将南海看作与其经济利益相关的地区,而为了维护美国在该地区的经济利益,则需要竭力维持南海地区当前的“和平局面”,因此,确保南海当前的主权结构的多元化状态的长期化和永久化成为最符合美国利益的战略选择。

美国在该地区盟国之中的信誉

维持美国在该地区盟国之中的信誉也是影响美国南海政策的因素之一,而这一点常被中国学者所忽略。二战之后,美国建立了历史上从未有过的全球范围的联盟,而在冷战结束之后,美国所建立的这些联盟基本都得以保留并且根据新的形势有所强化。联盟的成立源自于相互需要和共同利益,而结盟又扩大了彼此的共同利益并且要求联盟双方照顾彼此关切。南海是日本的海上生命线,对于美国在东南亚的盟国如菲律宾等也具有特殊的意义,因此,南海问题自然成了美国与其在该地区的盟友之间的共同话题。“美济礁事件”发生之后,美国所考虑的问题之一便是“美国对该地区安全承诺的可信程度正在受到挑战,安全承诺包括美国对菲律宾的,还有对该地区其它朋友及盟国的”,而美国作为盟友就应该帮助其盟国应对“挑战”。二战之后及冷战期间,美国通过向一些国家提供安全保证而使自己的盟国遍布世界各地,这使得美国的安全承诺具有很高的关联性,一旦美国在某些争端之中对自己盟友的请求无动于衷,则美国的安全承诺的有效性就会受到质疑,美国在其盟友之中的信誉就会受到损害和降低,从而使得美国在世界范围内的号召力下降,这同样会损害美国的利益。因此,在南海争端之中站在盟国的一边,有利于维持美国对其盟友的信誉,进而维持全地区乃至全球范围之内的美国所建立的庞大联盟。


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