关于完善现行国防体制的设想

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导读:  按照我国现行宪法,军事权与行政权是分离的,即单独设立了中央军委领导军队。这么做的原因大家也都知道,就是为了保证党对军队的绝对领导。按常理,军事权就是行政权的一部分,因为政和军确实很难截然分开,政府的很多行动是要动用军队的。按照现行体制,政府管不了军队,因而政府要动用军队就有诸多不便。当然,现在实际的做法是党中央做决定,然后政府、军队分头行动。当然,实际这么操作没什么不可以,但如果仅此而已,则在国家法律制度层面上就是有缺陷的。要弥补这一缺陷,最直接了当的办法就是军队归政府领导。但这么一来就有搞

按照我国现行宪法,军事权与行政权是分离的,即单独设立了中央军委领导军队。这么做的原因大家也都知道,就是为了保证党对军队的绝对领导。按常理,军事权就是行政权的一部分,因为政和军确实很难截然分开,政府的很多行动是要动用军队的。按照现行体制,政府管不了军队,因而政府要动用军队就有诸多不便。当然,现在实际的做法是党中央做决定,然后政府、军队分头行动。当然,实际这么操作没什么不可以,但如果仅此而已,则在国家法律制度层面上就是有缺陷的。要弥补这一缺陷,最直接了当的办法就是军队归政府领导。但这么一来就有搞“军队国家化”的嫌疑,肯定行不通。所以,要解决这个问题,就得换个思路,就是在不变动现有体制框架的情况下保证政府能用军队,也就是要制定一套国务院和中央军委之间进行横向联系的法律程序。为此,可做如下调整:

首先,要明确国务院的法律地位高于中央军委。二者可以互不隶属,但法律地位是应该分个高低的。国务院是中央政府,而中央军委不过是个职能单一的专门机构,说白了就是个军事指挥机关。让后者与前者平起平坐怎么都说不过去。既然军事权从行政权中分离出去了,那就要保证行政权高于军事权,就是国务院管的事要比中央军委的高一个层次,这也符合“文官至上”的普遍原则。其实,现行法律中就已经包含这个意思了,譬如提案权和立法权,国务院的是规定在宪法中的,而中央军委的是规定在国防法中的。宪法当然高于国防法,因而国务院的权力肯定就高于中央军委。另外,在排序时是国务院在前、中央军委在后;两者共同发布命令,也是总理署名在前、军委主席在后。现在要做的是在法律中进一步将其加以明确,譬如,可将立法法中第九十三条“中央军事委员会根据宪法和法律,制定军事法规。”修改为“中央军事委员会根据宪法、法律和行政法规,制定军事法规。”以此表示行政权高于军事权。这么做也有历史依据,元朝时朝廷有两大机构,一为中书省,一为枢密院。前者管行政,类似于国务院;后者管军队,类似于中央军委。两者互不隶属,但前者的地位高于后者。

其次,就是要用法律的形式把政府需要动用军队的情况一一明列,一旦出现这些情况,属于国务院职权范围内的,由国务院作出决定;属于人大职权范围内的,由国务院提请人大作出决定。一旦决定作出,中央军委就要受国务院的节制,按国务院的要求调动军队配合,即政府就充当任务赋予的角色。这种模式已经在《军队参与抢险救灾条例》和《戒严法》中得到了体现,现在要做的就是要进一步将之加以推广、完善,在今后的紧急状态法、战争状态法等法律中均照此办理。最后,还要加上一条,就是如果由于军方的原因导致行动失败或出现什么问题,应该由国务院提请人大追究军方的责任。

说到这,就不得不提一下与国防相关的两部法律。先说说《国防法》,其第十三条(三)款规定中央军委领导和管理中国人民解放军的建设,但宪法规定国务院“领导和管理国防建设事业”,这二者就有了冲突和歧义。国防建设理所当然包括武装力量的建设,解放军当然是武装力量的一部分,所以《国防法》如此规定就产生了以下几种解读:

1.国防建设不包括解放军的建设。

这种解释一本身没有道理,二没有法律依据,哪条法律如此规定过?因此是说不通的。

2.解放军的建设由国务院和中央军委双头管理。

这显然也是行不通的。

3.解放军的建设是在国防建设的大方针指导下进行的。

综上所述,这才是唯一合理的解释。

所以,国防法中的该条款应该改为:根据国务院制定的国防建设方针和政策,领导和管理中国人民解放军的建设。如此便和该法第十二条(二)款相呼应,消除了歧义,也同时明确了国务院和中央军委各自的法律地位。

再说说《国防动员法》。该法中规定国防动员工作由人大做决定,国务院、中央军委共同领导实施,也就是二者是共同执行人大的决定。但依据宪法的规定,国务院才是人大的执行机关,中央军委没有执行的职能。因此,国防动员法如此规定有违宪的嫌疑。正确的作法应该是就由国务院领导,中央军委参与、配合国务院的行动,以此体现出国务院才是执行的主体。再有,《立法法》和《国防法》中出现的“军事法规”,在宪法中根本没有提及,这算不算缺乏宪法依据?作为弥补,应该在《立法法》中明确规定军事法规属于行政法规的范畴。再深入一步,《国防法》中规定的中央军委的提案权、立法权,在宪法中也没有依据,这又该作何解释?

上述调整思路实行后还可进一步做到对军队的管、用分开。即中央军委是管军队的,但不能擅自动用军队,要有人大的决定或国务院的要求才能动用,这就实现了一种权力制衡。这也符合普遍原则,即军队不是行为的主体,只是行为的工具,政府才是行为主体。政府只管用军队,也就是“打不打仗是政府的事,怎么打是军队的事”。

这么做既体现了中国特色,又照顾到了普遍规律;既不触及现有体制框架,也不妨碍党对军队的绝对领导,只是对现有机构关系的调整,是基于现行体制最自然、最合理的演进方向,具备现实的可行性。

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