[原创]浅析台湾“宪改”中《动员戡乱时期临时条款》的废除及对台湾的影响

浅析台湾“宪改”中《动员戡乱时期临时条款》的废除及对台湾的影响



一、《中华民国宪法》与《动员戡乱时期临时条款》的产生


(一)《中华民国宪法》的诞生

1945年8月15日,日本向包括中国在内的世界反法西斯同盟举起了白旗,中国人民坚持了8年的抗日卫国战争终于取得了胜利。此时的中国百废待兴,人民亟待休养生息。尽管蒋介石仍然将消灭共产党放在首位,但在党内外的强大压力下,仍不得不做出姿态,三次电邀毛泽东前往重庆“共商国是”。8月28日,毛泽东乘飞机抵达重庆,双方随即展开谈判,10月10日达成《政府与中共代表会谈纪要》(“双十协定”)。在此基础上,国共两党、各民主党派及无党派民主人士于1946年初,在联合召开政治协商会议,重点讨论五项议题:

1、政府改组问题;

2、施政纲领问题;

3、军队问题;

4、国民大会问题;

5、关于宪法草案问题。

在这次会议上,与会各方就上述议题展开的激烈交锋,最终于1946年1月31日全部达成一致。其中,关于宪法草案问题,与会的国民党代表最初坚持实行“五五宪草”[1],但遭到中共及其他各方反对,迫使国民党最终在几乎所有有争议的地方全部都作了让步。

然而,由于国民党并非真心和平建国,只是希望通过谈判和开会拖延时间,做好军事准备,因此,对召开国民大会一再推迟。随着全面内战的打响,国民党迅速变得积极起来,1946年11月15日,国民大会正式召开。尽管依据1946年1月的政治协商会议决议中规定:“第一次国民大会的召集方法由政治协商会议议决之。”,国民党不得擅自召开国民大会,中共和民盟也均未提交代表名单,使这次国大成了国民党一党包办的“非法国大”、“片面国大”。但不管怎么说,国大还是召开了。这次国大只有一项议程——议决宪法。12月15日,大会经过1个月的较量,通过了《中华民国宪法》, 并于1947年元月公布,同年12月25日生效实行。《中华民国宪法》共分:“总纲”、“人民之权利与义务”、“国民大会”、“总统”、“立法”、“行政”等14章,175条。主要内容基本是以西方资本主义国家宪法为基准,结合孙中山“三民主义”而制定出来的。因为内战原因,这部宪法没能在全国范围内得到很好的贯彻和执行。然而,却随着1949年国民党政权的失败退台,在台湾生根发芽,时至今日,中国台湾地区所实行的基本法仍然是这部宪法。

(二)《动员戡乱时期临时条款》的产生

尽管这部宪法是由国民党包办的国民大会制定的,但蒋介石却对它不太满意,原因是宪法中的一些条款让他的权力受到限制。蒋介石又不敢冒天下之大不韪,随意改动宪法。因此,便想到在宪法之外制定一些补充的条款来修正。这样做,既不违背“民主”原则,同时又有利于他继续实行独裁统治。而此时的国内环境也给了他绝好的理由。

《中华民国宪法》施行的第一年,即1947年,正是国民党在内战战场上节节败退的一年。这一年6月,刘邓大军千里跃进大别山,中共从战略防御转入战略进攻。基于紧张的国内形势,蒋介石在6月30日的国民党中常会上作了 《当前时局之检讨与本党重要之决策》的讲话, 提出实行“戡乱总动员”。7月4日,蒋介石又向南京政府第六次国务会议提交了“厉行全国总动员,以戡共匪叛乱”的“方针案”(又称“全国总动员令”),从此,全国进入“动员戡乱时期”。1948年4月,张群、王世杰等721名国大代表在第一届国民大会第一次会议上联名提 出了“制定动员戡乱时期临时条款”一案。4月18日,大会正式通过了该案,规定总统在“动员戡乱时期”,“为紧急处分,不受宪法第39条或第43条所规定程序之限制”[2],使得蒋介石不经行政院、立法院批准即可采取重大行动。《动员戡乱时期临时条款》的产生意味着蒋介石终于将宪法中,行政、立法机构对总统的权力限制取消,完成了实现个人“乾纲独断”的全部法律程序。


二、《动员戡乱时期临时条款》的性质与实施


《动员戡乱时期临时条款》的性质相当于宪法修正案, 被称为“战时宪法”。 当宪法原文与之相背时,以《动员戡乱时期临时条款》为准,实际上是一部紧急状态法。紧急状态通常指的是一种重大突发性事件在一定范围和时间内所形成的危机状态,国家面临生死存亡的重大考验,正常法律程序无法解决,此时需要政府采取超过平常法治范围的特别措施才能遏制威胁,减少损害,恢复秩序。[3]自1985年以来,为了应对各种危机,世界上已经有80多个国家实施过紧急状态。由于实施紧急状态对国家的政治经济和社会伤害都很大,是不得已而为之,因此各国一般对实施条件都比较谨慎,且大都有严格的时间限制,《动员戡乱时期临时条款》亦是如此,最初的有效日期为两年半。然而,随着1949年国民党失去大陆政权,被迫退居台湾,以及此后两岸长期处于敌对状态,《动员戡乱时期临时条款》在台湾的施行时间被大大延长。1954年2月16日,在台北召开的第一届“国民大会”第二次会议上,决议《动员戡乱时期临时条款》继续有效,并于1960年、1966年和1972年先后4次对条款作了修订,将这个原为单项的条款增至为11项,直至1991年4月30日才终止,实行了43之久。

在这40余年里,台湾所实行的政治体制,实际上是在“动员戡乱时期”背景下,是由象征性的“宪政”体制与实质性的“戡乱”体制相结合的专制独裁统治。[4]因为国民党在其对大陆统治崩溃前夕,为加强对台控制,于1949年5月20日通过台湾省警备总司令部颁布“戒严令”,宣布台湾地区处于“战时动员状态”,在全省实施戒严。因此,在这一段岁月又被称为“戒严时期”。在这一时期内,台湾国民党当局又相继制定了一系列与《动员戡乱时期临时条款》和“戒严令”等有关的法规、 条令,连同在大陆时期颁布的相关法令,共计约145种,形成了所谓“动员戡乱法系”。在该法系下,台湾人民的人身自由、政治权利、思想文化以及有组织活动都受到严格限制。

“两蒋”时期实施的军事戒严与动员勘乱体制,首要依靠的是特务组织。蒋介石先于1949年所成立了所谓“政治行动委员会”,后又在50年代中期,成立了“国家安全局”,构建起了如蜘蛛网般的特务系统,在全岛内实行“白色恐怖”。 使台湾人民的人身自由受到极大限制。为保证国民党政权的一党专政,实行“党禁”,即严禁党外人士组党。如有发现立即取缔,并对相关人员进行政治迫害,典型的例子就是1960年的“雷震案”[5]。但为了维护国际形象,当时蒋介石还刻意让另外两个党——青年党、民社党存在,但这两个政党由于实力薄弱,而被 戏称为花瓶,根本无法发挥监督执政党的作用,因而严重削弱了台湾人民的政治权利。此外,台当局还严禁各类政治活动。依据“戒严令”等规定,国民党当局在台湾严禁罢工、罢课、罢市、游行、请愿、集会。台湾人民进行有组织活动的权力也荡然无存了。而对广播、新闻、出版实行严格的管制和检查制度。限制新的出版社、杂社出现。不新设报纸,并对报纸的印刷、发行主严格控制则主要是为了要钳制人民的思想,让他们只能听到“一个声音”。此外,在一党独大情况下,国民党垄断各种政治、经济、社会各方面的重要资源,对台湾人民的正常经济生活带来很大影响。尤其是退台的大陆籍人士长期占据官僚体制内的绝对多数,并在社会、政治、经济、军事等各领域内与台籍人士呈现出明显的统治与被统治关系,[6]直接造成了今日台湾社会严重的省籍矛盾。


三、台湾“宪政改革”与《动员戡乱时期临时条款》的废除


自上世纪90年代以来,随着民主化运动的深入发展,台湾开始逐步推进行“宪政改革”。动员勘乱体制实际上将宪法赋予公民的绝大多数基本权利统统取消,严重违背了宪法精神,在“宪改”中自然首当其冲。然而,诚如毛主席所说:“一切反动派都不会自动退出历史舞台”。作为台湾“宪政改革”的第一个步骤, 《动员戡乱时期临时条款》的废除,同样有着深刻而复杂的历史背景:

首先,自20世纪60年代中期以来,随着台湾经济的起飞。台湾的社会结构、政治生态均发生了重大变化。从60年代开始,台湾大力发展转口替代贸易,1957年至1960年期间,国民生产总值(GNP)中出口额的比率为年均9.7%,这一比率在1961年到1964年间达到13.8%,在1969年到1972年增加到了29.3%,1972年实际GNP的增长率达到最高的13.3%,同期出口额占GNP的38%。[7]台湾经济实现了腾飞,至1982年,台湾地区人均GNP已达2673美元,迈入世界银行所计算的中等收入水平的国家和地区的前列。这意味着台湾整个经济结构和社会结构都产生了翻天覆地的变化,台湾从农业社会演变为资本主义工商业社会。城市中产阶级开始崛起,自60年代以来,到80年代中期,已占到台湾总人口的20%~30%[8]。中产阶级在社会变革或改革中往往发挥着非常积极而重要的作用。如在国内外历史上著名的“宗教改革”、“文艺复兴”、“思想启蒙”、“明治维新”、“戊戌变法”、“五四运动”中,“中产阶级”都发挥着非常关键的重要作用。[9]因此,中产阶级的崛起必然要求台湾政治环境进行相应的改变,将宪法赋予人民的权力还给人民。

其次,虽然在国民党在台湾形成了一党独大的优势地位,但反国民党的党外势力也始终存在。20世纪70年代初,所谓“新兴党外势力”开始活跃于台湾政坛,与老一代以地方士绅为主的党外势力不同,新兴党外势力主以随台湾经济发展而崛起的台籍资产阶级知识分子为主体。70年代初期,台湾青年学生和知识分子掀起了声势浩大的“保钓运动”。[10]与此同时,以《大学》杂志社为主导,一批学术界和工商界青年提倡政治革新,提出扩大“政治参与”、“废除政治特权”、“改选中央民意代表”、“改造上层政治结构”等主张。党外势力开始活跃并得到发展,要求“解除戒严令”、“开放党禁、报禁”。1979年,颇具影响的《美丽岛》杂志社聚集了一大批党外人士,意图组织反对党。由于这股势力与台湾当局矛盾激化,12月10日,爆发了“高雄事件”。[11]进入80年代以后,台湾反对势力进一步发展,1986年,党外势力抓住国民党进行****的有利时机,终于强 行成立了反对党——民主进步党。尽管民进党是代表中产阶级反国民党势力的混合体,内部派系林立,政治主张不一,甚至有强烈的台独倾向。但在废除一党独裁、推行民主政治这一立场上是一致的。党外势力的发展以及由此对国民党当局带来的压力对台湾****有重大的促进作用。

第三,外部环境的巨大变化,使得台湾不得不做出相应改变。随着70年代末大陆停止炮击金门,台湾的外部安全环境得到极大改善。1979年,大陆全国人大发表了《告台湾同胞书》,提出实现“第三次国共合作”,以结束两岸敌对状态。1982年1月11日,邓小平在会见海外朋友时首次提出“一国两制”的说法。这一切标志着大陆已不再把武力作为解决台湾问题的首选了。这样,在“反攻大陆”早已成为政治梦呓的情况下,所谓的“动员勘乱”就更加显得滑稽可笑了。

此时的国际形势也要求国民党当局必须做出改变。1971年,台湾当局被逐出联合国,1979年,中美建交。从冷战局势出发,美国此时更需要拉拢大陆来对抗咄咄逼人的苏联。因此,美国政府的对台政策也发生了相应的变化,不再支持国民党以“反攻大陆”为理由进行独裁统治,相反,开始推行以“民主”、“人权”取代“反共”的“冷战新思维”,敦促国民党“实现台湾的民主化”。[12]1985年9月,美国众议院甚至口头表决通过“223号案”,要求台湾解除“戒严令”,开放党禁,令国民党当局十分难堪。由于台湾在政治、经济、安全防务等多方面,对美国有极深的依赖,美国的这些举动对台当局的压力可想而知。

此外,在台湾民主化进程中还有一种重要因素很少被谈及——《中华民国宪法》。这部宪法是国民党在大陆时期制定的,是国民党统治合法性的来源。由于这部宪法本身就“蕴藏着民主宪政的基本内涵”、“不直接否定多党竞争,不挑战民主宪政的基本原则,使台湾地区的政体转型在制度变革上始终存在一个‘回归宪法’的选项。”[13]这为台湾人民的民主斗争,在法理上提供了一个至关重要的依据。

当然,《动员戡乱时期临时条款》的废除,“宪政改革”,乃至台湾的整个民主化进程的原因是多方面的。除了笔者上述所列以外,还有其他许多。在这些因素共同作用下,蒋经国在1986年3月国民党召开的十二届三中全会上提出“政 治革新”的主张,之后相继采取了一系列措施,调整内外政策,以适应新的形势。随着蒋经国的去世,两蒋时代宣告终结,台湾新一代领导人上台后,台湾的民主化进程驶入了快车道。1990年5月20日,李登辉在“总统”就职演说中声称:将于最短时间内宣告终止“动员戡乱时期”,恢复“宪政体制”;以两年为期,修订“宪法”中有关“中央民意机构”、“地方制度”及“政府体制”等问题的规定,由此揭开了台湾当局“宪政改革”的序幕。此后,经过半年多的准备,国民党“宪政改革筹划小组”提出了“一机关两阶段”的“修正方案”。“一机关”指“国民大会”,“两阶段”指“宪改”分两个阶段完成。第一阶段:于1991 年4月召开“第一届国大第二次会议”,通过终止“动员戡乱时期”和废除《临时条款》法律程序,同时制定“足以因应宣告终止动员戡乱时期后宪政运作及两岸情势的宪法增修条文”。第二阶段:在“万年国大”于1991年底任期届满前选出“第二届国大代表”,于1992年3月以前由“总统”召集“国大”临时会议,进行“实质修宪”,完成“宪改”主要任务。纵观国民党当局实施的“一机关两阶段”的“宪改”,主要包括3方面的内容: 1、终止 “动员戡乱时期” 和“临时条款”;2、全面改造“国会”;3、修正“宪法”中不适应的条文。1991年4月30日,李登辉举行了记者招待会,正式宣布从次日起终止“动员戡乱时期”。5月1日,李发布“总统令”公布废止“动员戡乱时期临时条款”,于即日起生效。与此同时,150余种的“动员戡乱法系”有关的法律、法规、命令,被修改或废止。至此,施行了长达43年的《动员勘乱临时条款》终于废除了。


四、废除《动员戡乱时期临时条款》对台湾民主化的意义及在历次宪改中发挥的基础性作用


《动员戡乱时期临时条款》的废除,是台湾民主化进程中具有里程碑意义的重要事件。在此之前台湾虽然也号称拥有“宪法”,实行资本主义“宪政体制”。但在《动员戡乱时期临时条款》的侵蚀下,宪法实际上被束之高阁,“临时条款”代替了“宪法”,“动员勘乱体制”取代了“宪政体制”。《中华民国宪法》的原则和精神遭到践踏,人民的自由、权力被无情的剥夺。台湾人民想要夺回本应属于自己的权力,必须纠正已被扭曲的政治体制,也就是实行“宪政改革”,恢复《中华民国宪法》的原本精神。而进行“宪政改革”,首先要做的事,就是废除“临时条款”——这不仅是台湾“宪政改革”的第一个步骤,也是整个“宪政改革”的前提条件。离开了这个大前提,所谓“宪政改革”,就是无本之源、空中楼阁。

“临时条款”的废除,拉开了台湾“宪政改革”的大幕,此后,台湾的民主化进程便一发而不可收拾。以第一次“宪政改革”废除《动员戡乱时期临时条款》为基础,台湾随后又进行了6次“宪改”:1992年五月,“第二届国民大会”“第一次临时会”,决议施行第二次“修宪”,这次“修宪”规定了“国民大会代表每四年改选一次”、“总统、副总统直选产生,任期四年”; 1994年7月,第三次“修宪”,取消了“行政院长”关于“总统”人事任命的附属权,强化了“总统制”;1997年六、七月,第四次“修宪”,规定“行政院院长由总统任命之,毋庸经立法院同意”进一步强化了总统的权力,同时增加了立法委员的人数,并改组了司法院。此次“修宪”还“虚置”了省级行政立法机构;1999年9月3日,第五次“修宪”,对立法机构实行了进一步改革;2000年4月,第六次“修宪”,改革了“国民大会”、“总统”、“副总统”罢免程序、加强了“立法院”权力;2004年8月,第七次“修宪”,此次“修宪”最大的动作是废除了施行半个多世纪的“国民大会”,同时将“立法院”的“立委”人数减少一半。

“临时条款”的废除即使是台湾民主化运动的产物,同时又促进了台湾民主的发展,使台湾政治朝着巩固民主宪政体制、实现政治转型、提高统治和管理效能方向前进。虽然民主化过程中不乏权力斗争和法理台独的痕迹,但从总体上说应该予以正面肯评价。




注释:

[1]即南京国民政府立法院于1936年通过的《中华民国宪法草案》,因公布日期为5月5日,所以又称为“五五宪草”。 这部宪法草案是国民党中央在1932年12月开始的筹备宪政活动的具体成果。它虽然要标榜实施宪政,却与“训政”时期实施的约法并无多大的差别。主要特点是党国一体,总统集权。这部宪法草案公布后,遭到了全国上下的反对,最终因时局的变化而胎死腹中,未能成为正式生效的宪法文件。

[2]《宪法》第39条规定:“总统依法宣布戒严,但须经立法院之通过或追认。立法院认为必要时,得决议移请总统解严。”:第43条规定:“国家遇有天然灾害、疠疫,或国家财政经济上有重大变故,须为急速处分时,总统于立法院休会期间,得经行政院会议之决议,依紧急命令法,发布紧急命令,为必要之处置,但须于发布命令后一个月内提交立法院追认。如立法院不同意时,该紧急命令立即失效。”

[3]关于紧急状态的定义,各国均不相同,提法也各不一样,有“紧急事件”、“紧急情况”、“紧急状态”、“戒严状态”等(魏定宏:《紧急状态下自由权保障制度研究》,四川师范大学,2010年,第3页)。但各国在国家和部分地区陷入一种特殊的、非正常的状态时,大都采用了“紧急”、“非常”这样的词语称谓(李晓丽:《论紧急状态下的公民权力保护》,郑州大学,2010年,第5页)。因此,尽管字面上的提法和定义有一些不同,但从本质上讲,情况应该大体一致。

[4]戴培元:《台湾研究集刊》,1991年第8期,第7页。

[5]雷震,国民党元老之一。1949年随蒋介石去台后,对蒋独裁专制不满,从事亲美反蒋活动。他与胡适结成政治伙伴,经常在胡创办的《自由中国》半月刊发表文章,抨击蒋介石搞“家天下”。1954年,蒋介石下令开除雷的国民党党籍。1960年1月雷出任《自由中国》社长,宣传台湾实行美国式两党政治。同年5月20日,雷发表题为《我们为什么迫切需要一个强有力的反对党》一文,公开指出,在台湾是国民党“一党独霸”、“操纵选举”,无“民主、自由”可言,并呼吁一切“相信民主政治的人,赶快集合起来,组织一个强有力的反对党,以打破国民党独霸的局面”。他同台湾反蒋人士郭雨新、李万居等筹组反对党“中国民主党”。是年9月4日,国民党当局以所谓“包庇匪谍、煽动叛乱”的罪名,逮捕了雷震及其同事傅正、马之肃、刘子英等。雷被判处10年徒刑。1979年3月7日病死于台北。

[6]蔡子民:《现代台湾的历程》(二)《国民党退居台湾》,《台生杂志》,1994年3月,第38页。

[7]吴元黎:《台湾:走向工业化的社会》,江苏人民出版社,1989年4月,第13页。

[8]林震:《试论台湾民主化的动因》,《河海大学学报》(哲学社会科学版),第七卷第二期,第55页。

[9]李佐军著:《人本发展理论——解释经济社会发展的新思路》,中国发展出版社,2008年3月,第179页。

[10]1971年,留美中国学生以及台湾岛内学生掀起了一场保卫祖国领土钓鱼岛列岛主权的爱国运动。1970年8月起,美国私下和日本作交易,把属于中日两国有争议的钓鱼岛作为其托管的琉球群岛的一部分归还日本,日本则拟在该岛勘采石油。消息传来,激起在美国的中国留学生和台湾岛内的爱国学生的极大愤怒,纷纷成立“保钓委员会”,在美国各地和岛内举行示威游行,抗议美、日行径。

[11]又称“美丽岛事件”,是于1979年12月10日的国际人权日在台湾省高雄市发生的一场重大官民冲突事件。以美丽岛杂志社成员为核心的党外人士,组织群众进行示威游行,诉求民主与自由。其间发生一些小冲突,但在民众长期积怨及国民党当局的高压姿态下却越演越烈,竟演变成官民暴力相对,最后以国民党当局派遣军警全面镇压收场,为台湾地区自“二二八事件”后规模最大的一场官民冲突。

[12] 林震:《试论台湾民主化的动因》,《河海大学学报》(哲学社会科学版),第七卷第二期,第57页。

[13] 刘景岚:《国民党与台湾政治转型的内在关联性探析》,《社会科学战线》,2010年第6期,第156页。




参考文献:

[1]孙淑:《动员勘乱临时条款的制订与演变》,《徐州师范学院学报》(哲学社会科学版),1992年第1期。

[2]杜力夫:《台湾地区“宪政改革”的政治功能和对两岸关系的影响》,《台湾法研究》,2007年第3期。

[3]盛健、党朝胜:《试论台湾“宪改”的法律作用》,《台湾研究》,1995年第1期。

[4]戴培元:《台湾研究集刊》,1991年第8期,第7页。

[5]蔡子民:《现代台湾的历程》(二)《国民党退居台湾》,《台生杂志》,1994年3月。

[6]吴元黎:《台湾:走向工业化的社会》,江苏人民出版社,1989年4月。

[7]林震:《试论台湾民主化的动因》,《河海大学学报》(哲学社会科学版),第七卷第二期。

[8]魏定宏:《紧急状态下自由权保障制度研究》,四川师范大学,2010年

[9]李晓丽:《论紧急状态下的公民权力保护》,郑州大学,2010年

[10]李佐军著:《人本发展理论——解释经济社会发展的新思路》,中国发展出版社。2008年3月。

[11]郭颖颖:《台湾“宪政”制度研究》,山东大学,2006年。

[12]陈文高:《“中华民国宪法”在中国台湾地区的发展以及其威权政体的政治转型研究》,复旦大学,2009年。

[13]刘景岚:《国民党与台湾政治转型的内在关联性探析》,《社会科学战线》,2010年第6期。

[14]陈传岳:《台湾法律学者对“戡乱终止后”法制重整所作之努力》,《法律学习与研究》,1992年第2期。

[15]潘望喜:《“政治革新”之前的台湾“情治”问题管窥》,《南京政治学院学报》,1995年第2期。






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