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依照衡量腐败程度通行的国际标准,,现今世界约有10%的国家腐败水平最低,美国看似即名列其中(Transparency International,2005)。[1]然而,美国政府赢得廉洁而高效的良好声誉仅仅是现代的事情。一个多世纪以前,有关美国腐败的报道频繁见诸报端。贪污受贿、收取回扣、巧取豪夺、偷盗欺诈、内部人交易等形形色色的丑闻充斥着那个时期的美国社会。与今天一些被冠以“最腐败”之名的发展中国家或转型国家相比,那时美国腐败的泛滥程度和恶劣后果毫不逊色,甚至有过之而无不及。有数据表明,在1815 至1975 年间,美国经历了一段腐败事件从层出不穷的高峰期到锐减并维持在一个低水平稳定期的过程。19 世纪70 年代是腐败现象的高发期,其腐败指数近乎美国进步主义时期至20 世纪70 年代之间腐败水平的5 倍(Glaeser 和 Goldin,2004)。本文打算通过对这一特定时段内美国腐败与反腐败历史演进轨迹的描述和理论分析,归纳出导致美国腐败滋生、蔓延、猖獗并最终被相对有效治理的原因或规律。

一、腐败的概念、类型与复杂性 最广义地讲,腐败指道德败坏者通过运用手中的权力来获取私利的损人行为。从发生领域上看,腐败可分为公共部门腐败和私人部门腐败。许多私人部门的腐败现象为我们所熟知。私人卖主囤积居奇(亦即控制一种紧俏商品的供给而不是使用价格机制实现市场出清),寡头之间为牟取暴利而达成共谋,购买者为加塞或插队而贿赂卖主或销售代理商,利用私人关系走后门谋得一份工作等等,均属于腐败之列。尽管私人部门的腐败俯拾皆是、而且危害不小,但人们更加关心和痛恨的还是公共部门的腐败。除非特别说明,本文讨论的腐败均为公共部门腐败

一般认为,公共部门腐败是指公职人员为了谋取个人私利而违反公认准则(亨廷顿,1989),或背叛公众信任(Dobel,1978),或为个人利益出售政府财产或物品(Shleifer 和Vishny,1993),从而造成公共财富的损失。公共部门腐败的主要行为者是公职人员,其中既包括选举产生的政治家和由政治家任命的官员,还包括公共机构雇用的公务员,如法官和官僚等。腐败的表现形式多种多样,主要有盗窃国库、贪污公款或在提供政府产品或服务时收取贿赂、徇私舞弊以中饱私囊。

对腐败进行分类的标准很多。大体而言,它可以被分为两大类,即体制型腐败(systematic corruption)和收买型腐败(venal corruption)。体制型腐败含义为:政治行为者通过有选择性地授予经济特权或限制准入来寻租,并利用寻租巩固、加强其对政府的控制。这类腐败的基本特征是政治行为者操纵经济系统,政治过程腐蚀经济生活。换言之,财富创造者的权利时刻受到来自政治权力的威胁,以至于他们不得不投靠、依附于政治权势集团。收买型腐败含义与之相反:各种经济利益集团通过行贿政府官员影响立法司法、政府管制和政策制定,并最终服务于自身的特殊利益。此类腐败的基本特征是经济行为者操纵政治,经济利益腐蚀政治过程(Wallis, 2004)。经济学中讨论的所谓“俘虏理论”,即公职人员受贿而成为利益集团的俘虏,便属于典型的收买型腐败(Stigler, 1971)。从相当意义上讲,体制型腐败和收买型腐败可以被视为“腐败色谱”的两极,现实中形形色色的腐败大都两者兼而有之,区别在于哪一种腐败的色彩更浓重些。一般而言,体制型腐败色彩越重,损害就越大。

和体制型腐败在名称上比较接近的一种腐败叫做系统性腐败(systemic corruption)。当腐败已经成为整个国家系统必不可少的一部分、或缺少了腐败整个行政司法系统就无法运转时,腐败就是系统性腐败。许多种腐败可以被归于其中,比如公职人员懈怠于本职工作而积极于第二职业,政府机构吃空额,医护人员向病人索取钱财等(Langseth 等,1997)。

根据政府的受损情况,腐败还可被分为盗窃型腐败(corruption with theft )和非盗窃型腐败(corruption without theft)。在前一种腐败中,官员隐瞒与私人交易的实情并侵吞全部收益,换言之,私人为购买公共产品而支付的价格远远低于官方价格,并变成行贿支出全部进入官员腰包。在此过程中,腐败官员行为无疑于盗窃国库,故得其名。在后一种腐败中,官员索取的价格包括两部分,即官方价格和额外贿赂。其中,前者被如数上缴给政府,后者则流入个人钱袋。在此过程中,腐败官员受益,私人或社会受损,但政府收入没有减少。显然,对社会而言,盗窃型腐败为害更烈(Shleifer 和 Vishny,1993)。

腐败的一个重要特征是非法使用公共权力,也就是违法。但在某些场合,有些腐败却并不违法。由此,对应于“非法腐败”,现实中还存在着一种“合法腐败”(legal corruption)。换句话说,从道德和对公共财富造成损害的角度看,某些官员的所作所为当属腐败行为,但实际生活中却又缺乏针对这类腐败行为的具体法律或裁定标准。结果这些腐败行为便得以游离于法律管辖区域之外。前纽约州参议员普伦凯特[2]关于“诚实贿赂”(honest graft )的一系列直白大胆的言论,为类似行为提供了堂而皇之的理由。“我看见了并抓住了机会”在当时成为普伦凯特的经典辩词(Riordon, 1994)。

腐败和道德往往针锋相对。但在某些领域,腐败与道德却彼此独立,或并行不悖。勿庸置疑,敲诈勒索当属不道德之类,然而现实中却可能出现这种情况,即被敲诈者往往是期望阻止敲诈者揭发于己不利的信息而竭力满足其索求。这时,如果被敲诈者力图隐瞒的信息是关于其腐败行为或违法行为,那么这类敲诈行为便不能被简单地归入腐败之列。另一方面,行贿行为也并不总是违反道德戒律的。比如某人以贿赂为手段阻止了警察虐待犯罪嫌疑人的残暴行为,这种做法中就含有道义的成分

行政腐败主要有以下几种表现形式:

一是,分配公共职位。每一个被政治机器掌控的城市,都拥有众多政府部门和成千上万可以被用于犒劳或施惠的工作职位。仅就纽约市而言,19 20纪70、80 年代由该市的政治机器坦慕尼协会所垄断的市政职位多达4 万。不仅如此,机器老板还牢牢控制着市议会席位和地方检察长的任命权

二是,偷窃国库。政治机器具有自我保护的优势,即在方便公职人员攫取好处的同时,还使这种攫取变得更加安全和隐蔽。有了这种庇护,一些利欲熏心的政治家和官僚便敢于铤而走险,贪污受贿。前纽约市议员和国会议员(1853-1855)威廉·特威德(William M. Tweed, 1823-1878 )任坦慕尼协会老板期间(1868-1871),纽约市腐败达到了顶峰。据不完全统计,他直接或间接盗取国库的金额不少于3000 万美元(按1870 年美元价格计算),甚至高达2 亿美元(Mandelbaum,1965)。无独有偶,经证实,同时期的匹兹堡市检察长莫兰德和他的助手豪斯侵吞了近30 万美元的公共资金,其中11.8 万美元以支票形式转给了该市政治机器老板威廉·福林(Steffens, 1904)。窃取国家财产的另一种形式是违法出租自然资源的开采权。典型实例是哈丁总统执政期间(1920-1924) 的茶壶顶丑闻(Teapot Dome Scandal)。内政部部长福尔于1922 年分别把怀俄明州茶壶顶和加州爱尔克山的海军石油保留地秘密出租给石油大亨。两笔交易都没有采取竞争性投标方式。经调查发现,福尔共收取了40 多万美元作为促成两笔交易的“劳务费”

三是,泄漏与利用内部信息。公职人员牟取暴利的另一个途径是泄漏内部信息或直接利用这类信息进行投资。而此类行为往往是现行法律和规定无法控制的,属于前文所述“合法腐败”中的一种。任何与城市建设规划有关的内部信息,如高架桥的搭建、高速公路的铺设、街心公园的改造等,都可以被政治家和官僚肆无忌惮地加以利用:预先廉价买入附近地皮,在市委员会将计划公布于众、该地皮价值攀升后抛售,以套取巨额收益。前纽约州参议员普伦凯特多次公开宣扬上述行为的“诚实性”与“合法性”,并认为通过低买高卖方式获取的投资收益是市场对政治家投资能力和远见卓识的犒赏和回报。但实质上,这与绝大多数被指

控为偷盗城市财富的政治家的生财之道——利用内部人信息获取土地、稀缺物资的巨大买卖差价——如出一辙(Riordon, 1994)。

四是,在政府采购过程中巧取豪夺。其典型表现是,以签订政府工程项目采购合同的形式将巨额财政支出转移给私人企业。格兰特总统时期(1868-1876),政府与Credit Mobilier 公司签订修建铁路的合同总额高达9400 万美元,而实际花费仅为4400 万美元。除此以外,在公共产品的采购方面,腐败现象也层出不穷:许多城市的财政资金被存入与政府关系良好的商业银行;城市医院的药品和贫困居民的救济物资供应权被特定企业垄断;街道清扫、垃圾收集等市政服务被外包给指定承包商,其中,见不得人的赃款或回扣都进入了腐败官员们的腰包(Glaeser 和 Goldin,2004)。

五是,违规出让特许经营权。通过出让特许经营权从私人企业获取贿赂和回扣的现象,在19 世纪末的美国政府官员中是司空见惯的。圣路易斯一家名为“市郊铁路公司”(Suburban Railway Company)的总裁查尔斯·特纳被证实向该市上议院和下议院的立法者行贿14.4 万美元以获取价值为300 万美元的特许经营权。除市郊铁路公司外,圣路易斯的“中心有轨电车”以及费城有轨电车的特许经营权也被政府官员作为致富捷径加以滥用。而这类钱财只是政府官员得到的第一笔酬劳。通过不断向新公司发放竞争性特许经营权,这帮官员还“导演”了多起公司间的兼并与反兼并战,从而坐收渔人之利(Steffens, 1904)。

六是,实施弹性管制。在管理被禁止或受限制的行业时,公职人员通过向私人集团大开方便之门聚敛了巨额财富。19 世纪末至20 世纪初,美国许多城市政府对赌博、烈酒和性服务场所的建立实行管制。在纽约、费城、圣路易斯、明尼阿波利斯、匹兹堡、芝加哥等大城市普遍存在公职人员课征行业准入费的现象。其中,纽约和明尼阿波利斯的市政官员和警察公然收取贿赂;而在费城,这种索取则较为谨慎,即由一些“财团”来承担好处费的征收工作,继而将其分发给政府官员。这种辛迪加似的腐败网吸纳了大批参与不法钱财收集和分发的政府官员,而作为网结的“财团”即是上述腐败集团的中间人,又称经手人或承办者Klitgaard,1988; Steffens, 1904)。向政府官员支付行业准入费不过是一块“敲门砖”。为坐享垄断租金、防止竞争对手进入该行业,私人企业会源源不断地向官员们支付回扣以促成于己有利的政策或规定的颁布与实施。此外,在联邦酒精缴税率被大幅提高期间,许多酿酒商为偷税漏税大肆贿赂财政部官员,并以远低于票面价值的支付获取纳税凭证(tax stamps)。据证实,在格兰特总统执政期间百余名财政部官员因涉嫌受贿被定罪,这就是美国历史上著名的威士忌酒帮事件(U.S. History by Online Highways)。

美国的司法腐败和立法腐败与行政腐败相比毫不逊色。

19 世纪末至20 世纪初的美国,通往司法公正的道路被金钱和权力堵塞。政治机器影响并操纵着各州和地方法官的选派过程,并把持着法官席位的任命权。于是,许多法官纷纷沦为政治机器的帮凶或傀儡,而不再是司法公正的代言人。由坦慕尼协会老板特威德挑选的纽约州最高法院法官卡尔多佐(Albert Cardozo)就是多次司法腐败案件的主谋之一。在其包庇下,上百名与特威德集团有瓜葛的罪犯被减刑或赦免(Callow, 1966)。此外,工商业巨贾通过行贿立法者、法官和陪审团干涉判案过程的事件也屡见不鲜。19 世纪末,由洛克菲勒家族创办的标准石油公司(Standard Oil Company ,即美孚石油公司的前身)不惜采取各种手段,如恐吓或收买相关证人、重金贿赂法官并向其施压、偷窃或破坏证据等,来阻止竞争对手获得巨额赔偿金(Lloyd, 1894)。这一时期,美国司法腐败事件频繁发生且大有愈演愈烈之势。最为突出的例子是格兰特总统时期的Credit Mobilier 公司丑闻。联合太平洋铁路公司(Union Pacific Railroad )主要的股东、马萨诸塞州众议员爱米斯(Oakes Ames) 于1867 年组建的Credit Mobilier 公司从联合太平洋铁路公司和联邦政府诈骗数千万美元。为阻止政府调查和介入,爱米斯通过分发铁路股票疯狂贿赂国会议员,并成功地将司法部门的审查拒之门外。据证实,当时的美国副总统科尔法克斯(Schuyler Colfax )收取了大量铁路股票;此后当选为美国总统的詹姆斯·加菲尔德也卷入此交易中。尽管该丑闻造成的直接经济损失高达2000 万美元(按1870 年美元价格计算),但美国司法部门并没有起诉爱米斯的腐败行为。这场沸沸扬扬的丑闻以不了了之告终(U.S. History by Online Highways)。

在美国历史上这一深度腐败时期,遭受腐蚀侵害的不仅是行政和司法领域,立法机关同样不曾幸免。通过控制议会选举和操纵立法程序,腐败集团从事罪恶勾当时就愈发无所顾忌,并且为其腐败行径披上了光明正大的“合法”外衣。19 世纪70 年代初,纽约州和纽约市的议会选举处于坦慕尼政治机器老板特威德的绝对控制之下。他们篡改得票数字,更换候选人姓名,把事先商定的人员推进议会。运用胡萝卜与大棒并举的策略,特威德在纽约州立法中取得重要胜利,并促成新城市宪章的批准执行。由此,特威德集团的权力极度膨胀。在这帮强盗的运作下,众多纽约市政工程项目的提案批复畅通无阻;一系列欺骗性法律协议被恣意捏造;而利用立法或政府管制规章条列收取巨额回扣竟成为堂而皇之的“正业”。这一时期,私人利益集团的冲突与争斗更让腐败的立法机构丑态百出。19 世纪末,为了争夺厄利铁路公司的控股权,纽约中央铁路公司的铁路巨头范德比尔特与厄利铁路公司巨富古尔德展开了一场激烈的拉锯战。就经济实力而言,两人旗鼓相当,他们对纽约州立法机关的影响亦此消彼长,最终竟导致了一场立法危机。随着权力争夺的日趋白热化,被逼无奈的纽约州参议院和众议院的立法者最后决定公开拍卖政策法规。由于古尔德集团的出价更高,代表其利益的议案[5]得以顺利通过并被写入该州法律。范德比尔特对厄利铁路公司的控股计划终成泡影(Josephson, 1934; Steffens, 1904)。

三、19 世纪末至20 世纪初美国腐败现象高发的主要原因

从根本上说,美国这一时段的腐败滥觞于经济对政治的支配,即商人集团对官僚集团的收买和控制。它们之间的关系类似于经济学中的“委托—代理”关系。政府之所以成为被俘获的对象,主要是因为它手中握有大量公共资源,其中包括财政预算支出、诸如土地和矿产等公共财产、非中性的法律规章制度的设立等;同时,运转政府的公职人员在分配公共资源的过程中拥有一定的自由裁量权。作为一个等级结构,政府各层次的公职人员之间存在着严重的信息不对称,从而使对其的有效监督变得困难。所有这些,都为商人集团掌控公职人员以牟取私利提供了强大的刺激。

具体说,19 世纪末至20 世纪初美国社会之所以腐败多发,是与美国南北战争结束后的诸多特定历史因素或条件分不开的。

1.经济的高速增长、政府规模的急剧膨胀及地方政府支配公共资源权力的加强,是导致腐败的重要原因(Glaeser 和 Shleifer,2003)。1870 至1913 年间,美国GDP 总量增长了2.4 倍,占世界GDP 总量的份额从8.9% 猛增至19.1% .这一时段人均GDP 分别是1820―1870 和1913―1950 年间的1.39 倍和1.12 倍(麦迪森, 2003)。按1879 年美元计算,美国工业总产值从1859 年的8.6 亿美元增长到1899 年的62.6 亿美元(冈德森,1994)。与此同时,政府收入和国债发行量大幅增长。按2000 年美元计算,19 世纪70 年代美国人均财政收入是60 年代的2.45 倍。政府举债总额在19 世纪40 年代至70 年代间扩大了近15 倍 allis, 2000)。

经济规模的扩大意味着公职人员在腐败交易中可攫取的财富必然增长。而政府对市政规划的大规模投资又为公职人员创造了大量以权谋私的机会。此外,美国地方政府对经济和社会的行政管理亦逐步加强。一批规章制度的颁布与实施刺激了公职人员寻租的动机,并增加了其操纵经济活动的可能性(Glaeser 和 Shleifer,2003)。

2. 腐败高发的另一导因是与工业化进程相伴的迅速城市化,具体表现为大批移民涌入美国城市。至1900 年,美国城市人口从1860 年的600 万增至2400 万。其50 个主要城市中的移民人口已占城市总人口的四分之一;在有些城市,这一比例甚至高达48%(Brown, 1992) .新移民急切需要摆脱卑微的身份,因此,他们更多关注的是能否通过选举这一权力或利益再分配过程来改变自身命运,而不大在意政府官员的诚实品格与廉洁作风。在他们眼中,效忠那些代表自身利益或能够给自己带来实惠的某个人,高于效忠那些抽象的法律条文和道德准则(Hofstadter, 1955)。新城市移民的这种趋利心理随即被政治机器加以利用。以就业机会、住房以及公民证为诱饵,政治机器轻而易举地收买了众多选民,并借此维持并巩固了自身的执政地位。此外,正是由于吸收大批新移民,一些原本无党性的组织迅速蜕化成政党分肥的操作机器。坦慕尼协会从一个慈善机构向政治机器蜕变的主要原因,就是大批爱尔兰移民的加入。另外,该时期挤入政府部门的移民人数不断攀升。而与此相伴,道德水准低下、意志品格孱弱、责任意识淡漠,便成为这一时期公职人员的普遍特征。对此,托克维尔的描述精到且颇有预见性:这些民主国家中贫穷的公职人员对金钱的欲望大大胜于贵族政府的政务工作人员,从而前者陷入贪污腐化泥潭的概率也就要比后者高得多。

3.在19 世纪末的美国,金钱腐蚀权力的发展势头愈发不可遏制。实业和金融巨头聚敛了大量财富。在1832 年, 总资产超过10 万美元的制造公司仅有106 家, 且大部分制造商所雇佣工人的总数不超过50 人。至1917 年,278 家公司的资产超过2000 万美元,而雇佣人数增长了数十倍之多(Chandler, 1977)。大公司与政府的财富悬殊程度从下述例子中可见一斑。19 世纪80 年代末,波士顿中等规模铁路公司的雇员人数约为1.8 万,公司年收入400 万美元,雇员的最高年薪达3.5 万美元。相比之下,马萨诸塞州政府则逊色得多。其政府雇员总数仅为6000 人,年财政收入勉强达到70 万美元,最高级别年薪也不曾超过6500 美元Hofstadter, 1955)。1900 年,美国2%的人口垄断了近60% 的国民财富(钱满素,2001)。凭借手中的金元,他们疯狂“收购”公职人员持有的政治权力。结果,美国政府不但在财力上黯然失色,而且其治理能力和意志也软弱涣散,难以与之抗衡。社会成员间财富分配的极度不均,导致了贫富阶级之间或不同阶层与行业之间讨价还价能力的严重失衡。当“强盗贵族”们侵犯弱势群体权益时,他们往往可以通过买通法官或操纵司法程序而逍遥法外。于是,在金钱的利诱下,治理者最终沦为那些慷慨行贿的被管制者的俘虏,从而使“强盗贵族” 们逃脱了本应履行的赔偿责任,而弱势群体的应得利益却无从保障(Menes, 2004)。

4.这一时段内美国法律法规的不健全或相对滞后,也是不能不被提及的。这种不健全和滞后,与该阶段经济与社会的迅猛变迁形成了鲜明对照。彼时的美国法律,针对腐败行为设置的相应惩罚措施过于宽松。这样,当贿赂数额巨大、被揭发的几率很小、惩罚措施又非常温和时,权钱交易式的腐败行为必将扩散蔓延。另外,当时的法律同样缺乏对公职人员某些腐败行为(如泄漏内部信息)的裁定标准,处理具体案例时对尺度的把握弹性又很大。结果,公职人员通过滥用自由裁量权从公共资源中、或公共资源的分配过程中牟取私利的空间得以膨胀,其腐败行为亦逐渐变得肆无忌惮。

5.在马克·吐温记录的“镀金时代”,整个社会风气都被拜金主义所弥漫。“当时一般人的特点是不顾一切和腐败,而改革者的特点则是孤立。政客把贪污受贿、巧取豪夺视同男子汉气概,而把政治中的‘好’人视为纨绔子弟,反常的怪人”。强盗贵族穷奢极欲,争奇斗富,并成为社会效仿的榜样。而社会对穷人却没有任何同情。贫穷的生活就意味着一片漆。安全的惟一保障就是财富,穷人惟一的出路就是获取金钱。这样的一种社会氛围至少为腐败的土壤提供了养料。

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