南海五大争议解析:中国应建立国家海事委员会

wongq 收藏 0 296
导读: [img]http://img3.itiexue.net/1362/13623591.jpg[/img] 核心提示:曾有人提出,中国的教科书上常谈到“我们伟大的祖国有960万平方公里的国土”,并没有告诉国人还有360万平方公里的海洋国土、绵延18000公里的海岸线和6500多个大小岛屿以及丰富的海洋资源。直到中国与周边多国存在的岛屿争端甚嚣尘上之时,中国人的海权意识才被重新点燃。南海问题波澜不断,各方争论日炽。本刊专访多位南海问题专家,试图厘清其中五大容易引起争论的话题。 [B]


南海五大争议解析:中国应建立国家海事委员会

核心提示:曾有人提出,中国的教科书上常谈到“我们伟大的祖国有960万平方公里的国土”,并没有告诉国人还有360万平方公里的海洋国土、绵延18000公里的海岸线和6500多个大小岛屿以及丰富的海洋资源。直到中国与周边多国存在的岛屿争端甚嚣尘上之时,中国人的海权意识才被重新点燃。南海问题波澜不断,各方争论日炽。本刊专访多位南海问题专家,试图厘清其中五大容易引起争论的话题。



1 南海问题是否关乎中国的核心利益?


南海到底在中国国家利益中处于怎样的地位?这是南海问题的基点,厘清它才能弄明白中国如何行动。这一问题自2010年以来引发了激烈的讨论与争辩。


事实上,中国官方并未就南海问题的定位发表过公开言论。最早提中国表态“南海是核心利益”是2010年7月3日日本共同社的一篇报道,题为《中国首次向美明确表态:南海是中国的核心利益》。报道称中国政府在2010年3月向美政府高官正式表明南海问题关系中国领土主权完整,中国将之纳入核心利益的范畴。在此之前,中国将台湾问题、新疆和西藏问题列为关系到国家领土主权的生死攸关的利益范畴内,在这些问题上中国对他国的态度不容妥协。该报道仅注明来源自华盛顿,无署名,措辞也采用含糊的概称,并没有提及中美双方的当事者姓名。这篇报道之后,“南海是中国核心利益”的说法不胫而走,中外媒体纷纷针对这一问题展开热辩。


那么南海问题到底是不是中国的核心利益?在此问题上,北京大学国际关系学院教授朱峰曾表示“南海是核心利益”之说是个有待澄清的误解,他认为这未必代表中国最高层的既定政策,“中国领导人从来没有公开讲过是核心利益,包括国家主席、总理、外长都没有讲过。”


中国社科院国际战略研究室副主任薛力则告诉本刊记者,与南海相关的利益不是核心利益,但属于中国的“重要国家利益”。南海的海洋权益不属于一般利益和次要利益,但是“它并没有达到影响国家生存的程度”。


国内学者否认这一说法的同时,2010年10月22日,日本共同社又发表了题为《中国否定南海为核心利益》的报道。文章认为,此前中国的“南海核心利益说”在美国和东盟国家之间引起了强烈反应,中国的立场转变是由于南海问题的强硬姿态造成了中国外交上的困境,故而中国政府方面否认说过南海是中国的核心利益。


2010年12月6日, 国务委员戴秉国在中国外交部网站发表的《坚持走和平发展道路》一文中阐明了中国核心利益的内涵。他指出中国的核心利益第一是中国的国体、政体和政治稳定, 即共产党的领导、社会主义制度、中国特色社会主义道路;二是中国的主权安全、领土完整、国家统一;三是中国经济社会可持续发展的基本保障。这一界定给外界分析南海问题提供了标准。


对戴秉国文章的观点,朱峰认为,在对外实践中的核心利益与戴秉国说的核心利益观其实有所不同。不要将中国国家利益基本原则的核心利益观和中国对外关系具体实践中的“核心利益说”混同,更不能将中国对外关系中的争议性议题简单扩大为“核心利益”。在他看来,如果将对外政策中的议题都戴上“核心利益”的话,“核心利益”的概念反而会被弱化。


2 南海周边各国对区域领土要求的依据是什么?


从汉代发现南沙群岛开始,中国人在这一区域一直有十分活跃的经济存在。民国时中国政府对这一区域的主权声明获得了当时国际社会的承认。周边各国对于当时中国的主权声明并未提出反对意见,包含有十一段线的中国地图也被当时世界权威百科全书和地图所采用。20世纪70年代以后,南海周边国家由于新形势才开始对南海岛屿和海域提出主权要求。


在薛力看来,1982年《联合国海洋法公约》通过以后越南才依据其中的“大陆架原则”来提出领土要求和开采油气资源,他认为如果没有海洋法公约中的这一原则,越南就没有这个说辞。


据社科院中国边疆史地研究中心副主任李国强介绍,周边国家对南海的主权侵犯经历了三个阶段:第一个阶段是上个世纪70年代到80年代,联合国有关组织披露了南海有大量油气资源,出于对油气资源的关注,周边国家采取了抢占岛礁瓜分海域的行动。1980年代之后,周边国家进入主张权利、宣誓主权和存在的阶段。特别是1982年《联合国海洋法公约》缔约之后赋予了沿海国家200海里专属经济区和大陆架,从而造成与中国主权要求的重叠。到了新世纪,周边国家进入疯狂攫取资源和固化主权的新阶段。


周边国家在依据《联合国海洋法公约》提出要求的同时,也在搜集历史资料和证据,借以对南海提出领土要求。1956年菲律宾航海学院的托马斯·库路马登上太平岛等岛屿并提出南沙群岛是无人居住的岛礁,菲律宾以此大肆宣扬菲为首次发现该岛屿方因而对该区域(菲方称卡拉延群岛)享有主权。“首先发现的说法无疑是错误的,早在民国时期中国政府就对太平岛等南沙海岛进行了管辖。”李国强表示。


周边国家中,越南是唯一对整个南沙群岛提出主权要求的国家。不过,据厦门大学南洋研究所的李金明教授介绍,越南的证据是典型的采用偷梁换柱和张冠李戴的手法。越南先将中国的西沙群岛和南沙群岛改名为“黄沙群岛”和“长沙群岛”,而后将其史书中有关长沙和黄沙群岛的记载都说成是中国的西沙群岛和南沙群岛。因此,越南历史上的“黄沙”和“长沙”群岛只是越南中部沿海的岛屿,与南沙和西沙根本不搭边。


那么中国在南沙的主权和周边国家依据大陆架原则所提的主权,在国际法中是否有优先秩序呢?社科院国际法研究中心的学者王翰灵表示,南海问题的实质是中国在南海的岛礁被外国非法侵占,海洋的划界首先要解决岛礁的领土主权归属问题,不解决岛礁的主权问题,海洋划界无从做起,故而中国在南海的历史性权利必须得到尊重。在他看来,中国历史上对南海享有主权在国际法上是被国际所承认的,所以所谓周边国家的大陆架原则都必须考虑之前的情况。


3 中国应以何种方式解决南海争端?


人类进入有疆界的民族国家时代已有几百年,而有强烈的海洋疆界观念还是进入20世纪以后的事情,但在解决海洋争端上仍有大量先例可循。究其方法,不外乎武力手段、外交谈判协商和国际司法或国际仲裁三种。


历史上以战争解决海洋岛屿争端的例子最著名的当属英国和阿根廷的马尔维纳斯群岛战争,又称马岛之战。马尔维纳斯群岛位于大西洋之上,由于历史原因,英国与阿根廷都声称对其拥有主权。1982年双方爆发了争夺其主权的战争,最终以英国获胜占领岛屿告终。


以战争手段来解决海洋和岛屿争端并不能真正解决问题,在马岛战争中阿根廷虽然战败了,但直至今日仍未放弃对马尔维纳斯群岛的主权声明。同时这一手段的合法性也受到质疑。武力手段是非常极端的一种手段,非法使用武力在国际法中是被禁止的。《联合国宪章》等国际条约都对此有明确规定,武力应限于自卫。


若寻求以法律方式解决,则最为普遍的是根据《联合国海洋法公约》来解决争端。根据《联合国海洋法公约》,解决争端的方案为两大类,一种是自愿协商,也即常说的外交协商,另外一种,是强制。所谓的强制,即司法方式解决,“争端当事方有义务接受公约提供的四种管辖方式中的一种或几种:国际海洋法法庭;国际法院; 仲裁;特别仲裁4种。”


目前在国际法院(1946年成立)审理关于岛屿主权争端的案件有6起,如丹麦诉挪威的东格陵兰案、英法之间的敏基埃岛和埃克利荷斯岛案等都是司法解决的实例。在东格陵兰案中,丹麦在这一区域的历史性权利得到了确认,通过具体的历史事实和法律根据有力地说明了丹麦在事实上对东格陵兰的主权。审理海洋划界争端上,最著名的是北海大陆架案。1966年,以联邦德国为一方,以丹麦、荷兰为另一方,就北海的大陆架划界问题发生争端,1967年2月,联邦德国分别同丹麦和荷兰订立特别协定,将争端提交国际法院解决。


此外,依照时间先后顺序,国际法院判决的还有:美国与加拿大缅因湾划界争端、几内亚与几内亚比绍海上划界争端、利比亚与马耳他的大陆架划界争端、格陵兰-扬马延海域划界案(丹麦与挪威之争)、罗马尼亚与乌克兰的黑海划界之争等。


而国家海洋法庭虽然被《公约》赋予了对海洋权益争端的管辖权,但相对与国际法院、国际常设仲裁法院等司法机构相比,它成功处理的案件中尚无涉及到海洋划界或领土争端这个层次,毕竟国际社会对这一新兴国际司法机构尚有不信任感。


从判决案例看,在海洋划界问题上,大陆架原则和中间线原则都曾作为判例依据,而这些年来,“注重公平”的中间线原则是基本趋势和方向。


但依据司法途径来解决问题往往会面临执行和落实的问题。虽然大多数国家都不会挑战国际法院的权威,但仍有一些案例的裁决没有得到落实。依据《联合国宪章》第94条和《国际法院规约》第59条和第60条等国际法条约都规定,当事国有遵守裁决的义务。但事实上,通过国际仲裁或国际法院方式来裁决或仲裁之后,结果的执行往往都与外交协商联系在一起。最后裁决的落实还需要国家的配合与协商,故这种方式最后也与外交协商相挂钩了。


外交协商方式是国际社会用来解决争端的基本办法,也是中国官方一再声明的解决方式。这一方式中,东盟国家就曾有通过“共同开发”解决争端的先例。马来西亚和泰国曾对位于泰国湾约7250平方千米的海域存在争议。1978年两国签署了《泰马谅解备忘录》,决定共同开发这一争议地区的海底非生物资源。然而在执行具体事项上,两国出现了分歧。1989年,两国政府再一次把共同开发争议海域问题提上日程。1990年,泰马两国达成协议,决定对争议地区的矿产资源进行共同开发,并于1994年4月正式签署开发合同。在达成协议之后,泰马两国在该争议地区的共同开发是比较成功的。


用武力解决南海问题,中国既要顶着挑战国际法的巨大国际舆论压力和外交压力,也会破坏中国和平发展的周边环境,丧失掉发展的战略机遇期。而诉诸国际法庭也被中国事实上排除。能否采取国际司法手段来解决该问题呢?李国强不赞同此种手法。他认为南海并不是争议海域,问题的性质在于周边国家侵占中国的岛礁,瓜分中国的海域,这个问题能否通过国际司法手段得到解决是一个问号。


王翰灵也告诉本刊记者,中国事实上排除了以国际司法手段来解决问题。2006年8月中国依据《联合国海洋法公约》相关规定向联合国秘书长提交了书面声明,对于《公约》中涉及海洋划界、领土争端、军事活动等争端,中国政府不接受《公约》第15部分第2节规定的任何国际司法或仲裁管辖。所以,南海最终解决之道还在于各国间的和平协商。


4 中国需要一个专门的统筹机构来管理海洋?


由于海洋管辖涉及海防、资源开发、环境保护等多个领域,中国的海洋事务明显面临极为复杂现状。目前中国处理各类海洋事务的机构有22个之多,各部分职能不一,但在具体事务上存在交叉。


仅在海岸带管理一项上,由于涉及海岸带开发项目和活动的审批以及核准权限,除海洋局以外,国务院还有6个部委在海岸带管理上享有职权。在海洋执法领域,现行体制中有隶属于中国海洋局的中国海监、隶属于农业部的渔政指挥中心、隶属于海关总署的海关缉私局、隶属于交通部的中国海事、隶属于公安部边防管理局的公安海警5支力量来管辖。不论是“九龙治水”还是“五龙治海”,参与部门太多,只会导致三个和尚没水吃,出现“群龙闹海”局面。


其实部门之间职权交叉的争议早已有之,大部制改革也不仅指向海洋事务上。但涉海事务中涉及面过广,许多问题与国家主权、领土领海完整等国家安全利益息息相关,所以海洋事务管理也格外引人关注。


针对这一问题,李国强表示,这种制度安排不可避免会出现事出多头、缺乏统筹协调的后果。但这一现状由来已久,也是由中国国情所决定的。“长期以来重陆轻海意识导致国家层面上海洋整体规划和制度建设都相对滞后。中国应该有一个统一、协调的组织和部门来统筹和安排海洋事务,解决各类海上突发事件。”李国强说。


中国社科院世界经济和政治研究所高级研究员高恒也表示过应建立国家海事委员会,统一协调22个涉海单位。“这个问题涉及国家的体制改革,”他表示,“从保卫国家主权,捍卫中国海洋权益的角度考虑,国家应尽早把海洋问题提上日程,成立比海洋部更高级别的海事委员会。”


5 中国目前的海洋战略如何?


目前世界上各海洋大国都有自己的海洋战略。新世纪伊始,美国智库皮尤海洋委员会及美国海洋政策委员会,向政府提供了《规划美国海洋事业的航程》和《21世纪海洋蓝图》两份政策报告,在此基础上美国官方于2004年发布了《美国海洋行动计划》,综合统筹规划美国的海洋行动和科研方向之后,在2007年正式出台了国家海洋战略。作为岛国的日本与海洋有着更密切的联系。日本国内不仅有学者专门著作论述日本的海洋文明特性,在国家机构设置上也非常重视海洋的战略作用,前首相小泉纯一郎任上成立了以首相为首的海洋综合管理机构。加拿大、欧盟、澳大利亚也分别在2004年、2007年和2009年出台了自己的海洋政策和战略计划。


中国作为传统意义上的陆上国,日渐重视自己的广袤海洋国土与海上利益。亚丁湾护航、航母开建,中国一步步走向海洋,但目前中国的海洋战略志在何方?


2011年4月13日美国智库詹姆斯顿基金会《中国简报》撰文《中国有海军战略但无海洋战略》,文章称中国尚无明确的海洋战略,海洋战略不仅指海军战略,还涉及所有涉海政府部门,如何驾驭不同机构是一大挑战,中国没有明确的海洋战略导致其行动不一。


社科院薛力教授曾表示,中国的海洋战略还比较模糊,是在“摸着石头过河”,这也是崛起中大国成长的烦恼。李国强也告诉记者,中国目前确实没有一个完整的中国海洋发展的战略。今年的“十二五“规划提到了一些海洋发展的目标,虽然是海洋经济发展的规划,但这对未来制定中国海洋发展战略仍具有指导作用。


今天的中国以巨大的经济总量和庞大的人口基数构筑的身躯雄踞东亚,周边国家和原有的大国必然会有这样一个疑问:强大起来的中国要做什么?这是近邻和超级大国的心结。但中国海军的强大和中国经济力量的崛起并不意味着中国要在世界称霸。作为世界上拥有最庞大人口数量的国家,中国国内的经济发展和民生问题的解决始终是国家稳定和政权合法性的根基。正如德国前总理费舍尔所说,中国将成为一个“内向型的超级大国”,海上力量增长是在保卫国内企业和海外经济利益的驱使下行动的,务实的海洋政策才是中国利益所在。


2
回复主贴
聚焦 国际 历史 社会 军事

猜你感兴趣

更多 >>
0条评论
点击加载更多

发表评论

更多精彩内容

经典聚焦

更多
发帖 向上 向下
广告 关闭