中国精神病收治乱局调查:精神卫生无立法

正常人因社会纠纷乃至家庭矛盾而被送入精神病院,“被精神病”威胁到个体安全,也因此成为社会关注热点。“被精神病”何以能发生?


另一方面,数据显示,我国70%的重度精神病患者得不到治疗。他们成为家庭的沉重负担,有些甚至危及家人、社会和自身安全。


专家认为,地方法规及现行法律设计存缺陷,无精神卫生方面的立法规范,长期经费投入不足等,都是精神病收治乱局存在的原因。


5月12日,南京市六合法院城东法庭,开庭审理杨某杀人案。被害者是杨某的婶婶。


事情发生在去年7月17日。杨某后来跟警方讲,当晚他看电视节目《非诚勿扰》,看着看着浑身燥热,觉得美女都在勾引他。有点“飘”,他觉得母亲不是母亲了,于是去看个究竟。吵闹起来,母亲吓得往外跑,他拿起菜刀就追。


追到堂叔家门口,看到婶婶,他觉得婶婶是20岁的女子,觉得奇怪:“到底是鬼还是那24个美女?”接着殴打、刀砍,致婶婶死亡。


事发后,精神病司法鉴定显示,杨某属于短暂性精神障碍,作案时没有刑事责任能力。此案尚未宣判。


调查发现,杨父也患有精神分裂症。因家庭贫困,父子都没医治。


据有关媒体2010年4月的报道,中国约有70%的精神病人得不到治疗。他们或被家人监护,或流落街头,有的还危害自己及公共安全。


5月,与杨某杀婶案形成对比的是,武汉“徐武事件”正在上演,“被精神病”成为舆论热点。而一些上访者称被强送精神病院的事也时有发生。


“该治疗的进不去,不该进去的却被强制收治。”中国社会科学院研究员、精神卫生立法研究者刘白驹认为,有此乱象的一个重要原因,是立法滞后和相关法律存在缺陷。


社会救助不足


精神病人治疗的一个现实是,家庭监护责任过重,社会救助严重不足


过去一年,国内发生了数起精神病人杀人案件。也发生了多起精神病人被杀事件,公开报道的就超10例,“凶手”多是他们的亲人。


去年7月3日,吉林梨树县农民白小涛杀死了患精神病的妻子刘影。白小涛称,刘影十多年来看病花费巨大但无好转,病发时会拿刀砍人,还多次举起儿子要摔死。


去年7月初,刘影又抓伤白小涛,还用菜刀剁死了鹅,吓得女儿不敢回家。白小涛称,去年7月3日半夜,刘影起来烧衣服,他一狠心从后面用绳子勒死了她。


“他们如果及早得到(入院)治疗,或许能避免悲剧的发生。”北京地平线律师事务所深圳分所律师黄雪涛,通过对100多个案例和300多篇新闻报道分析,归纳出这些病人的共性是:家庭监护责任过重,社会救助严重不足。


精神病治疗周期长、易复发,有些要终生服药,对于许多家庭都是沉重的负担。


中国疾病预防控制中心2009年初公布的数据显示,我国各类精神病患者在1亿人以上,其中重性精神病患者超过1600万,70%得不到治疗。


卫生部公布的全国注册精神科医师16383名,平均每10万人拥有1.26名,全球平均数字是3.96名。据世卫组织研究数据,中国精神病发病率占所有疾病发病率总数的20%,是世界平均发病率的两倍。


与高发病率、低治疗率形成对比的是经费投入过少。据了解,在精神卫生防治体系完善的国家,精神卫生投入占卫生总投入比例约为20%,我国是1%。


在经济发达的广东,该省精神卫生研究所所长贾福军2009年接受媒体采访时说,广东有精神病患者1500万,其中150万是重性,住院治疗的人只占20%-30%。经测算,广东要解决精神病患者看病问题,需在三至五年内投入30亿,但每年投入只有1500万。


长期无法可依


相关法律难产的一个重要原因,是难以规定国家、政府在救助方面的责任和力度


黄雪涛认为,对家庭形成负担的不仅是医疗费用,很多家庭都缺乏必要的医护知识,也没有充足时间。


据报道,江苏泰州的朱家虎患病后花费八九万治疗没效果,家里负担不起继续治疗的费用,而朱家虎是个“武疯子”,会惹事伤人,妻子于是将他锁进了铁笼。


刘白驹认为,对精神障碍患者的救助,需要家庭、社会、政府共同努力。


全国人大教科文卫委员会委员、国务院参事马力,在接受本报采访时说,世界上有3/4的国家已有精神卫生立法,非洲一些欠发达国家59%也已立法。我国自1985年就启动了相关立法工作,马力多次参加调研。但因种种原因,精神卫生立法进展缓慢。


到2000年,卫生部、民政部、全国残联、全国妇联又重新将此法草案提出来讨论。


2007年,全国人大教科文卫委员会人口卫生体育室主任宋森发文呼吁加快立法进程。他在文章中列举,十届全国人大期间,2004年有258位、2005年有131位、2006年有104位、2007年有219位全国人大代表,提出了关于精神卫生立法的议案。在医药卫生领域,与精神卫生相关议案的数量仅次于食品安全卫生法。


到2009年,精神卫生法征求意见稿终于出台,并列入当年全国人大常委会立法规划。舆论曾预计“年内通过”。如今两年已过,还无通过的迹象。


刘白驹说,从立法过程来看,精神卫生法26年难产的一个重要原因,就是难以规定国家、政府在救助精神障碍患者方面的责任和力度。


他介绍,早期因国力不足,这个问题突出,但随着经济发展,这个问题已不是很大难题了。精神卫生法第三次征求意见稿明确了政府在精神卫生防治方面的责任,特别是明确对经济困难的精神障碍患者的救助,“这是一个很大的进步”。


“已杀人者”的收治缺陷


政府“在必要的时候”实施强制医疗,但法律没解释什么是“必要的时候”


专家认为,对于精神病患者的收治,现行法律中的制度设计也有缺陷。


广东化州市文楼镇的刘亚林是一位精神分裂症患者,至今已有三人命丧其手。2009年以前,他在老家先后将两个老人杀害分尸,警方将其抓获后,因其精神分裂症又释放。


精神卫生法主要是规范对精神障碍患者的治疗和救助,同时也通过法定程序预防精神病人对社会造成危害,通俗地理解就是针对“还没有犯罪的精神病人”。


像刘亚林这样已触犯刑法但又“不负刑事责任的精神病犯罪人”,该如何看管治疗?刑法规定:“应当责令家属或监护人严加看管和医疗,在必要的时候,由政府强制医疗”。


刘白驹认为这种制度设计存有先天缺陷。政府只是“在必要的时候”实施强制医疗,而相关法律没解释什么是“必要的时候”,在实践中执行结果相差很大。


这类精神病人一般病情比较严重,家属或监护人很难看管。而囿于精力和财力,家属或监护人也难长期承担看管或住院医疗的责任。此外,法律也没明确规定家属或监护人不履行义务,应承担什么责任。


据了解,刘亚林无配偶、子女,父亲88岁母亲79岁。他第一次杀人后,警方将其交由53岁的哥哥看管。2009年哥哥在海口将他丢下。当年9月6日,刘亚林在海口将一8岁的女童杀害碎尸。


这次,政府仍没有对其实施强制医疗,海口警方又将刘亚林交由其兄,要求写下保证书严加看管。


刘白驹认为对具有杀人、伤害、放火、强奸等严重危害行为的精神病人,应一律由政府强制医疗,而不是含糊其辞的“必要的时候”。他建议刑法对此做相应修改。


“非自愿”被滥用


因“非自愿住院治疗”被滥用,近年来频繁发生“被精神病”的事件


缺乏精神卫生法,非自愿住院治疗无法可依,难以避免“被精神病”的情况发生。


刘白驹说,精神障碍治疗应遵循自愿原则。当然也不是绝对的,在特别情况下,可以实施非自愿住院治疗,这是各国精神卫生法的共同态度。但必须依法进行。精神卫生法应当明确规定标准、程序和社会监督、司法救济。


近年来,法学界和社会上许多人士也发出同样的呼吁。


根据我国立法法,对限制人身自由的强制措施的事项,只能由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定法律。


但国内精神医学界有另一种观点,认为有些精神病患者,已经丧失认知能力,听任本人拒绝住院,可能贻误治疗。对他们实行“非自愿住院治疗”,是医学问题。


刘白驹说,目前我国实际存在的“非自愿住院治疗”缺乏法律依据。全国而言,主要依据是卫生部在2001年11月23日发出的《关于加强对精神病院管理的通知》的一个附件《精神病人入院收治指征》。该指征列举了五类,其中第二类是“拒绝接受治疗或门诊治疗困难者。”刘白驹认为这是荒唐的,一个正常人如果被强行送去住院治疗,他当然要拒绝。


律师黄雪涛说,近年来频繁出现的“被精神病”案例,都是因为“非自愿住院治疗”被滥用了。


精神病院常说的有些精神病人没有行为能力,不能自主决定是否住院治疗的观点,黄雪涛指出,我国立法实际已经为行为能力的判断规定了法定程序。民事诉讼法就规定:认定精神病人无行为能力或限制行为能力的案件,须由精神病人的近亲属或者其他利害关系人提出书面申请,由法院经审理后裁定。但在精神病人的收治中,精神科医生却僭越了法律,成为决定一个人有无行为能力的主体。


由于这样的争论不止,精神卫生法也迟迟难以出台。全国人大教科文卫委员会委员马力参与了精神卫生法立法调研工作,接受本报采访时说,这既有部门间的协调,也有各利益集团间的博弈。


记者从相关途径获悉,第三次征求意见稿已于去年12月开始征求意见。今年3月10日,吴邦国在全国人大常委会工作报告中提到精神卫生法已列入今年立法计划。


(本报记者高明勇对本文也有贡献)


■ 对话


精神卫生法有望确立司法救济


专家称被送治人或监护人若对强制住院治疗有异议,可向法院起诉


[对话人物]


刘白驹,全国政协委员、中国社会科学院科研局研究员、精神卫生立法研究者,曾发表《精神障碍与犯罪》、《性犯罪:精神病理与控制》等专著。自2003年以来,提交了十多项关于精神卫生立法和相关问题的政协提案,并对近年的几个精神卫生法征求意见稿提出过修改建议和意见。


使用“强制住院治疗”


新京报:目前一些被“精神病”的案例都是因为“非自愿”被滥用引起,什么情况下可以对精神障碍患者实施“非自愿住院治疗”?


刘白驹:在精神卫生法范畴里“非自愿住院治疗”被分成两类。


对可能即将发生危害社会和他人行为的患者强制实施的住院治疗,叫保安性非自愿住院治疗。


对病症危及自身生命健康,生活不能自理的患者,如果本人不愿意治疗,出于人道主义也可以对其施以强制住院治疗,这叫救护性非自愿住院治疗。


新京报:我国尚未建立保安性非自愿住院治疗制度,制订中的精神卫生法,有可能建立吗?


刘白驹:目前了解到的信息是有可能。不过不会用“保安性”这个名称,可能使用“强制住院治疗”的概念。


新京报:这与你说的“保安性”一样吗?


刘白驹:从几个征求意见稿来看,与我说的有些差异,与西方国家的精神卫生法也有所不同。


新京报:有哪些不同?


刘白驹:第一,它不仅针对“可能发生危害行为”的患者,也针对正在发生或已发生危害行为的患者,甚至似乎是主要针对后者。而“保安性”应该针对前者。


第二,在针对“可能发生危害”行为的住院治疗问题上,征求意见稿更强调监护人或近亲属的义务。只有在“已经发生”后,并且在监护人或近亲属不履行相关义务时,公安机关才走上前台。而我认为,在防止“可能发生”方面,公安机关应承担更大责任。


新京报:关于“保安性”的规定,应该注意什么?


刘白驹:为防止这种制度被不当利用,其适用标准和程序必须非常严格。尤其是要规定司法监督、救济程序。


新京报:据你了解,其他国家是怎么规定的?


刘白驹:各国做法不尽相同。英国、法国规定已被强制住院的患者,有权向法院申诉解除。美国的一些州则规定在开始决定强制住院时就应经过法庭听证。


新京报:我国正制订中的精神卫生法,对“强制住院治疗”会有相应的司法救济规定吗?


刘白驹:征求意见稿不仅规定了复诊程序,而且规定了司法救济程序。


新京报:司法救济在什么环节可以启动?


刘白驹:被送治人或其监护人如果对强制住院治疗有异议,可以随时向法院起诉。


地方条例难保权益


新京报:全国有上海、北京等6个地方制定了地方精神卫生条例,它们对救护性非自愿住院治疗是怎么规定的?


刘白驹:地方条例大多将住院分三类:自愿住院、医学保护性住院和强制住院。但没使用“救护性非自愿”的概念,而是将其暗含于“医学保护性住院”之中。


新京报:能否举例说明?


刘白驹:例如某地规定,诊断患有重性精神疾病的患者,诊断医师应当提出医学保护性住院的建议,由患者监护人或者近亲属办理住院手续。


字面上没提到自愿或非自愿。实际上包括了“非自愿”。


新京报:地方规定暗含了非自愿?


刘白驹:地方条例的实际意思,重性精神障碍患者无辨认能力,由监护人、近亲属代为行使决定权,由此办理住院等于“自愿”,不属于对人身自由的限制。


根据这些规定,即使患者拒绝,但如医生认为需要,只要监护人或近亲属办理手续,就可实施。对患者而言,其实是非自愿。


新京报:后果会是什么?


刘白驹:缺乏有效制约和监督。精神病院的“权力”很大,家庭的“权力”也很大。一旦精神病院把关不严,或与某一方家庭成员串通,甚至会造成精神正常者遭非法拘禁的后果。


而如果有人“被精神病”,但“条例”不承认其人身自由受到了限制,他就无法主张和维护权利,也难以追究有关方面侵权责任。


这种做法不应以任何形式在我国精神卫生法上得到延续。


非自愿是否属限制自由?


新京报:那么,正在制订中的精神卫生法,对于“救护性非自愿住院治疗”会有什么样的规定?


刘白驹:实际上,我们说立法的焦点是非自愿住院治疗,主要就是指“救护性非自愿住院治疗”。目前看,争议不小,悬而未决。


新京报:为什么会这样?


刘白驹:虽然“救护性”和“保安性”都构成对公民人身自由的限制甚至剥夺,但“保安性”主要基于对社会利益的保护,其决定可能有公权力(例如公安机关)介入。“救护性”的主要基于对患者的医疗救护,由近亲属、监护人与医疗机构共同实施。



长期以来,我国精神医疗界认为“救护性”的是单纯的医学问题,不涉及法律意义上的人身自由问题,无须执行法律上关于保护人身自由的原则和规定。


但法学界的一般观点则相反,认为“救护性”也是强制性的,构成对人身自由的限制甚至剥夺,而且可能被滥用,必须由法律规范,必须有司法干预。


新京报:住院治疗毕竟是专业性很强的问题,外界如何监督?


刘白驹:医学专业问题当然主要应由精神医学专家来判断。社会、司法对救护性非自愿住院治疗的监督,主要针对的是其适用的程序。



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