“口袋预算”即中央预算内投资,只有国家发改委拥有审批这些投资项目的权力,而相应的预算分配权也随项目的审批,落入国家发改委名下。每年财政部在编制国家预算时,会给国家发改委切出一笔投资资金,用于基本建设等领域,但编制预算时,财政部并不清楚这笔钱将用于哪些项目。而作为预算审批部门,全国人大在批准当年预算案时,也看不到这笔钱的具体支出去向。


为争取2011年中央预算内投资资金,安徽省已经汇总各市关于农村沼气项目申报计划,并送达国家发改委审批。去年仅此一个项目,安徽省就获得了近6000万元的中央预算内投资拨款。这笔拨款来自中央预算内投资计划,由国家发改委负责审批、分配。在中国,发改委负责的预算分配被称之为“口袋预算”。


据《经济观察报》报道,2011年这类预算投资总额达到3826亿。“这么大一笔财政资金,每年全国人大审批预算的时候是不知道具体支出情况的,这样的预算审批有何意义呢?”一位全国人大代表表示不解。“口袋预算”也称政府第二预算,是中国政府预算中特有的现象。“通常不论哪个国家,只有财政部门才有预算分配权,‘口袋预算’相当于肢解了政府预算,破坏了一个国家统一的预算分配权。”南开大学经济学院副教授马蔡琛说。


“极易造成预算执行不严肃”


中国刺激经济政策实施这两年,中央预算内投资规模庞大。2010年中央预算内投资共计3926亿,今年有所减少,但仍为3826亿。“每年审批通过这么大笔支出,却不知道要花在哪里,这是很令人无法理解的事情。”一位全国人大代表说。为此,全国人大去年要求,中央政府重大公共投资预算在审查时要提供项目表。这样可以对应审查一些项目是否合理、安排资金是否有效等。据了解,2011年中央预算内投资计划安排用于保障性安居工程、农村民生工程和农村基础设施、重大基础设施项目、教育卫生、文化旅游、公检法司建设、节能减排、环境保护与生态建设、自主创新和结构调整等领域。


根据全国人大的要求,安排给中央部门的投资必须在今年2月28日前编制并下达计划,安排给地方的投资也尽量按此时限抓紧编制并下达。到了2月,全国人大预工委还就2011年中央预算内投资资金如何安排使用一事询问过国家发改委。当时国家发改委派出一位副主任和投资司负责人前往全国人大进行说明,主要意思是,发改委还未收到各地各部门的项目申请报告,因而无法给出具体项目表。最终,这一项目表并没有如期在今年3月初的全国两会上交到代表手里。与会代表表示,今年两会审议预算时,中央预算内投资没有列出一个项目。“这样的预算分配方式很容易造成预算执行不够严肃。”一位全国人大代表指出,如果年初将项目落实好,并通过人大审批,年中就不能轻易调整;也可以制定计划,年初拨多少款、年中拨多少、年底拨多少,有个节奏。但现实情况是中央预算内投资项目大多在本年度期间申报、批准和拨款,这个过程没有人大的监督,随意性较大。近年来很多项目甚至被推迟到年底,为了完成预算,这些支出最终从财政部拨到省里的财政厅就算是花出去了,即预算执行完了。


专家建议分给各职能部门


据中央部门和地方政府部门的公开资料,每年的预算通常都是从上一年的6月开始着手准备,尤其项目预算要求提前做好各种论证等工作,到10月底随第一次申报部门预算(简称“一上”)递交财政部。财政部对预算进行初审后下达第一次预算回复框架(简称“一下”)指标,要求部门预算在“一下”范围内进行编制修改。12月上旬第二次申报部门预算(简称“二上”),次年1月中旬,通过全国人大预工委等部门的初审后,下达第二次预算回复框架(简称“二下”)修改意见,最终在全国两会前上报并申请批准。通过这样几个来回的修改,财政部和预算支出单位会有较好的沟通,一些支出是否必要,规模是否合理等问题都能够斟酌。很多学者建议,中央预算内投资资金也可以参照部门预算的这种程序,提前申报编制,“来不及两个来回的修改,最起码看一次也行,或者在全国两会前送达项目表也可以”。


但在地方政府看来,这样的过程无疑增加了项目获批的难度,也拖延了时间。据了解,为了尽快获得批准,安徽省发改委就要求,关于大中型沼气工程,省里将从已批复可研但未安排投资,以及2010年各地申报储备且通过省级审查的项目中,选报一些给国家发改委,这样可以及早审批、拨款和开工。


而对于预算分配权的统一,很多学者认为其涉及很多综合改革,因为预算分配权是随项目的审批权发生的,这已超出了预算改革的范畴,而涉及投资体制、项目审批制度以及部门职能改革。但马蔡琛认为,中央预算内投资完全可以分解到国务院各个职能部门预算中,如保障房的分给住建部、卫生的给卫生部、环境的给环保部,这些职能部门对项目的安排和资金的使用可能更为专业。“同时,预算分配权统一到财政部,公众也可以从部门预算中看到中央的这些投资是如何使用的。”马蔡琛表示。