当前农村派出所调解工作的现状、原因及对策

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导读: 农村派出所除了负有打击违法犯罪,保护公民人身财产安全的职责外,化解民间纠纷,减少民事纷争,促进居民群众团结和睦、友好相处,维护社会稳定,同样是农村派出所一项重要的,不可推卸的任务。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条规定:对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为,情节较轻的,公安机关可以调解处理。在当前构建社会主义和谐社会的进程中,公安调解将会发挥更加重要的作用。因民间纠纷庞杂琐碎处置费时费力,调解处置不当极易引发上访投诉。农村派出所民警不得不用大量的时间和精力去调解纠纷,很

农村派出所除了负有打击违法犯罪,保护公民人身财产安全的职责外,化解民间纠纷,减少民事纷争,促进居民群众团结和睦、友好相处,维护社会稳定,同样是农村派出所一项重要的,不可推卸的任务。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条规定:对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为,情节较轻的,公安机关可以调解处理。在当前构建社会主义和谐社会的进程中,公安调解将会发挥更加重要的作用。因民间纠纷庞杂琐碎处置费时费力,调解处置不当极易引发上访投诉。农村派出所民警不得不用大量的时间和精力去调解纠纷,很难有时间安下心来扎根社区工作,往往造成疲于奔命、顾此失彼的被动局面。本文试对当前农村派出所调解工作的现状、原因及存在的问题进行浅析,并就如何改进作一探讨。

一、当前农村调解工作的现状

(一)民间纠纷量大。随着社会治安形势的日趋严峻,公安工作任务日益艰苦繁重,各种工作任务接连不断。基层民警每天要面对大量的110接处警,这其中纠纷占据了绝大部分,牵扯了民警很大一部分精力。这些纠纷不仅包括治安纠纷,而且包含大量的非警务纠纷,这已经成为困扰基层工作的一大难题。

公安机关一直贯彻执行群众路线,为维护社会稳定发挥了重要作用。但另一方面,使群众形成了“有困难找警察”的思维模式和习惯做法,因此,群众有了纠纷不去找基层调解组织,而直接打110报警,希望公安机关介入解决,在实践中,像家庭纠纷、服务纠纷、劳资纠纷、债务纠纷等很多并不属于公安机关职责范围内的事项都要求派出所处理。从而导致大量的非警务纠纷蜂拥而至,公安机关要耗费大量的警力去调解非警务纠纷,一定程度上影响了刑事打击和治安管理的效能。

再有,随着市场经济条件下大量的“单位人”变成了“社会人”,加上经济快速转型,不少企业保卫组织处于瘫痪状态,社区和农村治保组织功能普遍弱化,基层调解组织功能日益弱化,导致单位矛盾、劳资纠纷、征地拆迁纠纷等矛盾难以及时得到解决,不少矛盾被推向了公安机关。但是,群众利益无小事,很多纠纷如果处理不当,很容易由此形成治安、刑事案件,甚至酿成上访案件及群体性事件,对社会安定造成很大的冲击。因此基层调解工作无形中成了一把“双刃剑”,既要处理好治安纠纷,又不得不面对大量的非警务纠纷,而不能将其推出去不管;各种纠纷处理好能促进居民关系和谐、警民关系密切和减少各类案件的发生,而一旦处理不好则可能走向反面。

(二)程序意识不到位。近几年来,广大民警的程序意识已明显增强,不论是办理行政案件还是刑事案件,基本能够做到程序与实体并重,尤其注重程序在案件处理中的作用,确保程序合法。但与之形成鲜明对比的是有相当一部分调解案件存在着不严格依照程序进行的问题,民警在处理过程中以“了事”为最高标准和最终目的,能调的就调,对接受的民事纠纷,一律先调为上,往往“省略”受理、告知、调查等重要程序和环节。一些民警在受理日常琐事引起的纠纷案件中经常会因为事小,就省略基本的访问、取证环节,有的甚至连笔录也省略了,在未进行调查取证工作或者未查清事实、分清责任的情况下就一味地调和,抹稀泥,以期快速结案。一旦双方当事人对某些细节问题产生分歧,而又没有记录证实,民警就失去说服力,调解必然失败。而且由于不注意调查取证,一旦调解不成,时过境迁,该有的证据无法取到,不仅导致难以认定是哪一方的过错,造成案件调解不下去,而且等到需要作出处罚决定时,也因为事实不清、证据不足而处罚不了,由此引发信访。这不仅不利于化解矛盾、解决纠纷,而且影响法律的尊严和公安机关的威信。究其原因,主要是有的民警错误认为,调解处理治安案件不是一种正规的处理方式,不需要像行政、刑事案件那样严谨,出点小问题无大碍,这种认识是极其错误的。

(三)工作规范待完善。相关法律文书制作不规范,各种手续、材料残缺不全。《公安机关办理行政案件程序规定》第157条规定:调解达成协议的,在公安机关主持下制作调解协议书,调解协议书应当包括双方当事人、调解人员、案件情况、协议内容、履行期限和方式等内容。同时要求如果调解协议能够当场履行,或者由于损害赔偿数额较小,双方当事人不要求制作调解协议书的,可不制作调解协议书,但应制作调解笔录记录在案。但在执法实际中,很多调解未制作调解协议书,也没有调解笔录,完全是口头行为。而一部分制作调解协议书的案件也不符合规范标准的要求,民警只是根据自己的理解制作调解协议,既不严格规范,也不能反映执法的全过程。此外,很多案卷材料缺乏统一管理,相关材料残缺不全。一旦双方当事人对某些问题产生分歧,很可能使我们的工作陷于被动。同时从基层执法实际看,大部分调解案件特别是现场接处警的案件几乎由办案民警一手包办,是否决定调解,如何进行调解,调解程序是否合法,调解结果怎样,是否制作调解协议,全部由办案民警一人说了算,单位领导几乎不予过问,而对本单位调解工作情况、调解案件数量也不能做到底数清,情况明,更谈不上有效的监督指导。此外,有关职能部门也缺乏对调解案件的监督检查和督促指导。

二、造成上述现状的主要原因

笔者认为,造成目前农村派出所调解困境的原因是多方面的,既有客观原因,也有主观原因,有历史遗留下来的,也有新形势新情况带来的,归纳起来主要有以下几个方面。

(一)经济社会不断发展,外来人口大量拥入,是调解类案件居高不下的客观原因。一是经济社会的发展变革,诱发新的纠纷类型和主体。随着农村经济社会的不断发展变革,土地征用、房屋拆迁、新农村小区建设以及重点工程建设等诸多项目,涉及不同集体、群体和个体的利益。在利益面前,亲情变得淡薄,人情变得冷漠。与以往相比,邻里纠纷、家庭纠纷、劳务纠纷等常规矛盾纠纷数量不断上升。此外,还出现村与村、村与企业、村里派系与派系以及群体与政府之间的新纠纷新主体。二是科学技术的发展,开辟了矛盾纠纷发生新途径。随着科技发展的日新月异,高科技产物层出不穷,手机上网,电子邮件,视频聊天成为新的交友、联络和消遣方式。如今,不出门、不见面、不接触的两个人,都可以成为知心朋友,交友的渠道更多,平台更广,机会更大,交友已不受时空条件的限制。一些沉溺于网络虚拟世界的人,容易招致家人埋怨,配偶间失去忠诚和信任,致使家庭纠纷、感情纠纷明显增多。三是优越的地理经济环境,吸引了不少外来务工者。五强溪属中部地区经济较发达的农村集镇,私营工厂企业较多,但这些工厂大多属于劳动密集型企业,这样的客观环境,吸引也需要大量的外来务工者来此打工。经统计,五强溪派出所辖区常住人口为38200人,外来人口为4000余人,外来人口约占人口总数的10%,涉及外来人口的纠纷案件约占纠纷案件总数的30%。

(二)各级调解组织功能弱化,公安职能泛化,是派出所调解任务日益繁重的重要原因。一是各级调解组织功能弱化。当前,虽然各村设有调解员,企业设有保卫科,街道设有综治办,还有司法所,看似调解组织健全,层次分明,但调解职能作用并未真正发挥,功能普遍弱化,形同虚设,导致企业内部矛盾、经济纠纷、家庭纠纷、涉地涉林等权属纠纷难以得到解决,许多矛盾纠纷推到了派出所。二是公安职能被主观扩大。随着“110”接处警中心的成立,报警机制的完善,群众基本已形成有事就打“110”的共识,加之“四有四必”的承诺和公安机关内部接处警的严格规定,有些本不属于公安机关受理的民事权益纠纷,也不得不出警到现场先行受理。这样,民警即使将有些矛盾纠纷移交相关部门后,在处理过程中,当事人就会提出:当时某某民警在现场,他对情况清楚的。当事民警被动参加本与自己无关的案件处理,造成警力非正常使用。

(三)群众配合意识不强,民警取证意识淡薄,是调解开展困难的主要原因。一是绝大部分群众持老好人心态,旁证难以获取。纠纷案件,仅凭当事人陈述,就能顺利作出处理或达成调解协议的情况是不多的。通常需要旁证加以辅佐,在事实清楚,证据充分的基础上,才能得到解决。农村地区,证人和当事人往往都比较熟悉,抬头不见低头见。绝大部分群众认为,不说好不说坏,谁也不见怪,谁也不得罪,做老好人最好。做证人,搞不好,还要遭到打击报复,自找麻烦。因此民警在取证时,有些人干脆就说:“没看到,对情况不清楚”,有些人嘴上会讲,但要把他的讲话整理成笔录,要其签名捺印,他就会以各种理由推辞。二是民警取证意识不强。纠纷案件一般因琐事引起,情节较轻,危害结果和社会影响较小。有的民警认为,邻里之间的小吵吵,小打打,待当事人情绪稳定,心情平静后,坐下来讲讲就解决了,没必要花时间、费精力去做调查取证工作,这完全是一种错误倾向。对纠纷案件不重视,取证不及时,极易给案件的处理埋下隐患。例如,今年3月份,辖区乔子坪居民周某与冯某因琐事发生口角致扭打,询问过程中,冯某称周某在其脸上打了一巴掌,头有点晕,要去医院看看,但其脸上不红也不肿,根本看不出伤势;周某却未承认自己动手打过冯某。此后,风平浪静的过了一个月。一天,冯某带着3100余元住院费用凭据到派出所要求处理此事。由于事实不清,证据不足,此案既不能进入治安处罚程序,又达不成调解协议。冯某就走上访之道,最后,单位领导和办案民警费了很大力气,才将这起纠纷解决。

(四)法律法规的缺失,法与人情的交错,是调解工作收不到理想成效的根本原因。一是法律法规有待完善。目前的法律法规中,有关调解的条款主要有:《中华人民共和国治安管理处罚法》第9条,《公安机关办理行政案件程序规定》第152、153条,《人民警察法》第21条,以及《公安机关执行<中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释》和《公安机关治安调解工作规范》。这些法规规范虽然都有调解的规定,但条款很少且比较零散,有些规定比较原则灵活,操作性不强,诸多赔偿项目、标准都无具体规定。在实际工作中,还经常会碰到一些问题和社会矛盾,找不到一个归口的职能部门。于是,只有靠民警根据现场实际情况,随机应变,靠主观来处理。主观处理相对于有法可依、有章可循的处理就显得缺乏严肃性和说服力,容易使当事人产生误解和偏见。二是法律与人情有交错。根据《治安管理处罚法》第9条规定精神,相当一部分治安案件既可按程序处罚,也可作调解处理,两种处理方式都不违反法律和原则。具体实践中,经办民警往往会受到当事人托关系说情的影响,导致在法律和人情之间就处于两难境地。

三、做好农村调解工作的对策

笔者认为,解决目前农村派出所调解工作面临的困境,要充分发挥各级调解组织作用,推进矛盾纠纷综合治理,不能单打独斗,既要创造良好的调解大环境,又要努力提高民警自身的调解能力水平。

(一)延伸触角,未雨绸缪,从源头上做好调解类案件的控制和预防。缓解派出所调解压力的根本途径是从源头上减少矛盾纠纷的发生,将矛盾纠纷调处工作的出发点和落脚点放在控制和预防上,变被动应对为主动出击,变事后调处为事先化解,建立健全矛盾纠纷的先期预警和调处机制。特别是派出所基础民警,要勤下村居,并通过“警民恳谈”、“爱民天天访”等活动载体,加强对村居重点人口、矛盾纠纷和不稳定因素的排查摸底。力求及时掌握情况,尽量将矛盾纠纷消灭在萌芽状态,解决在村居。农村地区的矛盾纠纷容易事先暴露一定的苗头动向,民警多下一次村居,多打一个工作电话,就有可能减少一起矛盾纠纷的发生。

(二)各司其职,密切协调,积极推进调解类案件的归口管理和综合治理。村居、街道、司法所等调解组织,应切实负起责任,按照各自职责,充分发挥调解功能和职能。派出所作为绝大部分矛盾纠纷的先行受理单位,根据矛盾纠纷性质,对照各调解组织职责,合理地将矛盾纠纷进行移交分流。归口部门应增强工作的主动性,靠前工作,对于职责范围内的矛盾纠纷,不推诿、不扯皮,积极做好矛盾纠纷的调处工作。对于复杂的矛盾纠纷,凭一家之力难以解决的,牵头部门要有牵头意识,相关部门要有配合意识,各部门密切协调,互相配合,形成合力,积极推进矛盾纠纷综合治理。

(三)立足疑难,加强取证,牢牢把握调解类案件处理主动权。从受理矛盾纠纷案件起至调解结束,在各个环节上,民警都要把困难考虑多一点,情况考虑复杂一点,看远一步,想深一层,立足疑难复杂局面。特别是在案件的初始阶段,必须要树立很强的证据意识,不怕麻烦,及时开展调查取证,查清事实,固定证据,为案件作调解处理或启用治安处罚程序奠定坚实的基础,牢牢掌握案件处理主动权。

(四)公平公正,合法合理,正确树立调解类案件处理导向。根据《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》精神,对因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物以及其他违反治安管理行为,情节较轻的,公安机关应当本着化解矛盾纠纷、维护社会稳定、构建和谐社会的要求,依法尽量予以调解处理。农村派出所,辖区范围较小,当事人的亲戚朋友相对集中,派出所对一起案件的处理方式和处理结果很快会被知晓。对案件处理不合理,就会产生负面社会效应,处理重了偏了,会招致群众的嘘声和埋怨;一味追求调解处理,往往达不到处理的效果,容易出现效仿现象。总之,对一起案件的处理,要有理有据,既要让当事人心服口服,也要让周围群众无可挑剔。达到调解一案、教育一片,处理一人、震慑一方的社会效果,恰当把握案件处理尺度,正确运用处理方式,有效遏制案件发生。

(五)加强学习,认真总结,不断提高民警自身调解能力和水平。在实际工作中,有些案件,因民警调解方式方法不当,会使简单的问题复杂化,甚至引火烧身,受到双方当事人的指责。同一起案件,换个民警来调解,看似在拉家常,谈笑间,就让问题得到了很好的解决,这不得不说调解也是一门艺术。调解既没有完善的法规可遵循,也没有固定的模式可套搬。民警在工作中,要加强法律法规学习,熟悉调解内容,正确把握调解条件,紧扣治安调解实质。要主动向他人学习,了解调解工作基本步骤和程序,恰当把握讲话语气和口吻,学习掌握调解技巧,不断总结他人和自己调解工作中经验教训,通过多看、多听、多思考,在学习总结中不断提升自身调解能力和水平。


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