解放军军火采购阳光化起步

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素来低调神秘的中国军火采办体系向世人掀开帷幕一角。3月中旬,解放军总装备部装备审计中心和装备评价中心正式挂牌,全面启动装备采购审计和评价试点工作。官媒称,这是解放军装备采购制度试点工作又迈出实质性步伐。


中国军费增长近年来始终以两位数的增幅,今年军费预算更是达到6011亿元 增长12.7%。国防军费开支公布后,其最终流向不为人所知,中国人大官员每每解释为用于军事装备购置和人员福利工资补助。


事实上,中国国防费很大部分的确是“典型吃饭型的经费。”大陆国防经济学者分析,中国军费开支大体分维持性开支、军人生活费和装备费三块,因为机构臃肿,员额众多,现时高达数千亿人民币的防务费用中,用于军事训练日常维持和官兵吃饭穿衣占去了三分之二,仅有三分之一用于购买急需的武器装备。


为推动信息化建设需要,解放军近年来重点发展海空军技术兵种,每年会适度增加部分装备建设经费,中国防务开支至少有三成以上归属解放军总装备部统筹支配,但相比较西方国家军事武器装备的大手笔投入,中国有限的装备购置经费,要在高端武备领域有所作为,仍令总装官员们颇费踌躇。


逐年攀升的天量的军火采购支出,给大陆国防军工企业、科研院所意外带来了春天,众多嗷嗷待哺的军工企业更有绝处逢生感觉。在这个社会主义意识形态主导的亚洲军事强国,有着几十年的军火采办规则,国内军工厂商们谙熟各类公关手法,他们更有着敏感的触角,按过往的经验,这该是他们大展手脚的好时候。


西风东渐的世界装备军事变革,却并不会大陆军工制造者们带来很多眷顾机会。


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解放军高层近年来,力推装备体制改革,借鉴公开招标、阳光采购等装备采购先进做法,促进军事资源的合理利用。对习惯于与解放军装备高官厮混的那些国防工业官员、军工企业集团老总们来说,今后可能要面对市场经济的严峻考验,当下更须正颜厉色,理顺彼此的关系,适应新的游戏规则。


集中力量办几件大事


位于北京五棵松附近的解放军总装备部是个神秘的所在,成立不过十余年,但统筹全军装备的研发、采购、管理、维修、报废,成为事实上的解放军军火大买家。


解放军装备采办部门原来分属各个部门管理,造成了资源的浪费。上世纪90年代末,根据当时军方领导人的指示,在国防科工委的基础上,结合总参、总后等单位,合并整编成立总装备部,总装直属中央军委领导,是全军装备建设的领导机关。


总装成立后,原属总后管理的装备购置费划拨总装备部管理。总装按照部队的需求,每年向大陆国防科工委下属的生产厂家和国外的军火商招标,就装备科研、订购和维修按照国家和军队有关法规进行合同制管理,根据国防科技和装备情报部门意见,定期编制中长期军队装备发展规划,上报决策层。


“装备经费划拨总装后,在总装设立装备审计中心和装备评价中心也是顺其自然。”在研究军事物流与采办的中央财大国防经济与管理研究院博士后周宏看来,总装设立采购评价中心和审计中心,可及时对装备作性价比对,监督经费流向,发挥军费使用效益,以合理的价格购买到符合战术、技术指标,配套齐全和质量良好的装备。


譬如海空军都有各自的航空兵部队,两个军兵种若采购相同性能的武器装备主件,可能会碰到军火商的不同报价,总装成立统一的装备采购评价中心后,有利于在军兵种和大单位的装备采购行为中进行正常比价,剔除不合理因素,节省装备购置费。


总装官员尽管看起来“挥金如土”,但军火采购并不等同于传统意义上花钱买单市场行为那么简单,是个浩繁的系统工程。采办军事装备,军方要经历编制采购计划、选定生产单位、审价订价、签订合同、监督生产、检验验收、交付部队及技术服务等系列程序。


基于中国军费有限支出的现实,解放军装备采办的原则是,用有限的装备购置费,“集中力量办几件大事。”


对某些高科技装备现场研制,军方更会派军代表全程介入。一位军火生产商说,以前研制的一般的常规武器,只需要几家研究所和生产单位合作即可,而现在研制一型导弹驱逐舰,需要数百家工厂和研究所参与,仅主要配套系统设备的研制生产工厂就有几十家。更不用说航母等大型武器装备,涉及上千家单位经费协作。


层层叠叠的军火生产代理关系中,很容易出现各种权力寻租行为。大陆军情人士称,在军队采办系统的总装与总部有关装备部门与军代表局或军代表室存在着业务上的领导,尽管它们都是军事机构,理论上没有独自的利益。“但这些机构的代理人也拥有自由裁量权力资源和各自的责任和利益边界,行为动机常常混杂各种利益。”


“就某一型号的具体研制,军队内部各单位之间,均存在国防资源配置中经济关系和经济活动的不确定性和风险性。”上述人士称,解放军总装系统近年来虽无公开曝光的贪腐案件,但装备经费管理薄弱却是不争的事实。


贩卖军火羞答答


解放军装备管理体制的发育滞后,根源却与国家意识形态教育有关。中国长期以来是实行计划经济的国家,否认军火产品的商品性,对军火贸易更是计划严格。


“承认军火的商品性,就等于军火贸易的合法性,也就认同了军火贩子存在的合法性,这与我们长期的宣传是不相符合的。”大陆有国防经济研究者告诉本刊记者,大陆之前一直流行的看法是社会主义国家不应开展国际军火贸易,似乎谁要提及社会主义国家开展装备贸易,就大有资本主义军火商之嫌。


因此,对于社会主义国家是否大规模、大范围的开展装备贸易,一直是持否定态度。建政初期,中国政府接受了前苏联建国第一笔装备贸易。在抗美援朝期间,前苏联向中国提供了64个陆军师,22个空军师的装备,总价值30亿人民币。1955年,前苏联从旅顺、安东撤退时,又有偿移交了记账款近10亿人民币的装备。


在战争中,新中国建立了完整的军工体系,也可以进行装备贸易,但秉承社会主义国家的传统,建国以来,中国出口的武器装备都是无偿的援助。主要是向一些第三世界国家无偿提供军援。


据简氏防务评论报道,1950年至1963年,中国共出口了60万件轻武器和1万余门火炮及弹药,主要提供给朝鲜、越南、阿尔巴尼亚、柬埔寨、古巴等10余个国家;1964年-1978年,中国对外军援进一步增长,接受国超过60个国家,其中有埃及、孟加拉国、斯里兰卡、苏丹等。


1980年代初期以来,中国军火贸易逐渐走入正轨,一度跻身世界军火出口国5强,但与他国的军火贸易仍如羞答答的少女。西方媒体经常有关于在公海或第三国发现来历不明的军火船,有说其中部分军火船来自大陆。


国内军火采办领域实行的是中央计划管理体制,军品价格也实行严格的指令性定价。大陆国防军工企业规模庞大,当年是为了适应美苏争霸和应付新的世界战争的需求而建立的。目前这些军工生产商已变身为中国船舶、中国航空等11个军工集团,生产能力超出了满足战时装备扩展需求,但高端武器装备部件研发能力普遍薄弱。


为了缩短与世界军事强国的差距,中国进口了一些先进的装备:俄罗斯的现代级导弹驱逐舰、“苏—27”战机以及其生产许可证。2000年至2004年中国向俄购入或合作研制价值200亿美元的高科技海空军事装备。除此以外,中国还谋求多方面的军事合作,希望从以色列、美国购买到高科技的装备。


阳光采购的难处


2005年5月18日,国防科工委颁布了《武器装备科研生产许可实施办法》,为民用企业参与装备科研生产制定了新的规制。


大陆军事物流采办学者周宏女士告诉本刊记者,中国目前的军用标准,很多已过时,现行有些材料标准,不少已经落后,有些还是上个世纪50-60年代的苏联标准。如民用通信方面的电子芯片,有的水平已高于军标。


西方国防部在过去一段时间来,对所有军用标准和规范进行了全面审查和清理,废止了大量军用标准,且鼓励军火商只要能满足军事需求,没有必要全部使用高性能、高价位的军品,应使用按照商用规范生产的民品,更多地采用民用标准。


由于国防产品的特殊性,技术要求和保密性要求,中国国防采办中的各种原因导致的信息不对称处处存在。


一般民企很难介入军事装备多个生产领域,装备生产基本被国内军工垄断。少数民企的通信软件和网络技术已逐步向军品市场渗透,但这些企业多数靠原军工背景及其数年的关系,相互了解有关需求信息,这种熟人、老关系构成的信息渠道注定难于长久的。


熟悉中国军工行业的大陆学者对记者称,中国国防运行体制目前初步实现由计划经济体制下的指令性研发,向市场经济条下的合同采办过渡,但军方装备建设主管部门,国防工业管理部门,军工企业集团及所属企业之间多年来形成近亲或旁亲的血脉关系,还没理顺,装备采办因此很难形成高效的运行监督体制。


在装备经费管理方面,美军堪称样板。美军国防部副部长是国防经费的主管,负责财务与审计工作,领导国防合同审计局,负责政策、计划和监督。国防部还建立了以监察长为主的经费审计监察体系和国防财务与会计局,各军种设有主管财务的助理部长(兼审计长),负责政策、计划实施,仅负责装备经费审计的国防合同审计局,就有数万现役军人。


解放军近年装备改革加快步伐,成立了总装备部部长常万全上将担任组长的全军装备采购制度改革领导小组,军火采办时亦引入了“全寿命周期管理”,监督合同管理实施,跟外军接轨。但因为体制上的原因,难以建立完整的自我监督、外部监督和对军工企业的监督链,装备经费难以实现真正意义上的阳光采购。


去年12月,海军成立装备采购、招标中心和装备合同监管部,正式承担装备采购和军代表派驻两项制度改革试点任务。


总装副部长刘胜公开称,此项改革实施,用一年左右时间先在海军先行试点,总结评估后将在全军推广


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